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Programa de Regularização de favelas da Prefeitura Municipal de São Paulo

Aplicação da Concessão Especial de Uso para fins de Moradia

08 / 2005

Localização : Município : São Paulo em Área Urbana. Ano : 2002/2003 Nome do Programa : Outorga de títulos de concessão de uso especial para fins de moradia como parte do Programa Bairro Legal, desenvolvido pela Secretaria Municipal da Habitação (SEHAB).

Tipo de Assentamento : ocupação de área pública. A escolha das 160 áreas públicas para fazerem parte do programa de regularização fundiária do Município de São Paulo foram selecionadas de acordo com critérios que consideraram tanto as condições físicas como fundiárias da área.

Para possibilitar a autorização legislativa para que a Prefeitura outorgasse a Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia e Concessão de Direito Real de Uso aos moradores das áreas selecionadas havia a necessidade de uma identificação das áreas, suas localizações para inserção na Lei que seria aprovada na Câmara de Vereadores.

As áreas selecionadas para integrarem o programa foram : áreas sem de risco eminente ; área que já teve algum tipo de intervenção na urbanização pelo Poder Público ; área localizada integralmente em área pública ; não ser área de preservação permanente ou de proteção aos mananciais ; a área deverá estar gravada como ZEIS no Plano Diretor do Município de São Paulo ; área pertencente ao projeto de Lei 51/90 ; áreas ocupadas há mais de 20 anos por habitações de população de baixa renda, áreas indicadas pelos movimentos de moradia atuantes no Município de São Paulo e áreas inseridas na malha urbana, dotadas de infra-estrutura e serviços.

Existia infra-estrutura urbana nessas áreas, e a área era de propriedade do Município.

PROCEDIMENTOS PARA CORREÇÃO DAS IRREGULARIDADES :

Para proceder a regularização das 160 áreas públicas, a Lei 13.514/2003 determinou que áreas ocupadas há vários anos predominantemente de uso residencial fossem desincorporadas dos bens de uso comum, passando a ser dominiais. A superfície da área desafetada ao uso comum é de cerca de 2.400.000m², totalizando apenas 0,5% das áreas verdes do Município.

EXISTENCIA DE PROGRAMA DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA :

O programa de regularização urbanística e fundiária se insere dentro do Programa Bairro Legal da Prefeitura de São Paulo.

O programa é caracterizado por ser um conjunto de ações integradas que compreende a urbanização e a regularização de favelas. Neste caso, as intervenções ocorrem de forma integrada, incluindo a regularização fundiária, o acesso aos serviços e equipamentos públicos (escola, posto de saúde e transporte público), além dos programas sociais de geração de emprego e de renda.

A execução do programa, consistente na elaboração e implementação do programa, contou com uma equipe específica em HABI (Superintendência de Habitação Popular) que é um departamento da Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano e Habitação, o qual contou com o apoio de outros departamentos de SEHAB, de outras Secretarias da Administração Pública Municipal, além de empresas e consultorias contratadas para realização de atividades específicas.

Para elaboração do programa, seus fundamentos e pressupostos, a Secretaria de Habitação contou com a consultoria do Instituto Polis, o qual elaborou parecer fundamentando o programa, estabelecendo as diretrizes que deveriam ser seguidas para concepção e implementação do mesmo.

Com base no parecer elaborado pelo Instituto Polis de como deveria ser implementado o programa foram definidos quais instrumentos jurídicos de regularização seriam utilizados no programa, a necessidade de elaboração de uma Lei, entre diversas outras definições acerca do andamento do programa.

A Coordenação do programa coube à Superintendência de Habitação Popular (HABI) que funcionam como um departamento da Secretaria de Habitação e Desenvolvimento Urbano, órgão responsável pelo desenvolvimento e implantação dos programas e dos projetos habitacionais, voltados à população moradora de habitação subnormal (favelas e cortiços por exemplo).

HABI, por sua vez, é subdividida em três departamentos, a saber : HABI - 1 ; HABI - 2 e HABI - 3. Este órgão possui administração descentralizada em diversas regiões de São Paulo, as quais são denominadas HABI- Regionais. . HABI - 3 ficou responsável pela definição dos princípios, diretrizes e objetivos dos programas de regularização.

As HABIS Regionais ficaram responsáveis pela realização do trabalho de campo com auxílio de empresas contratadas pelo procedimento licitatório carta-convite. Dentre elas destaca-se a Diagonal Urbana.

Além de todos estes atores, foi fundamental para implementação do programa, a criação do grupo de Regularização, formado por juristas, sociólogos, arquitetos e assistentes sociais. Este grupo contou com a participação de diversas secretarias e departamentos da Prefeitura e foi criado especificamente para a solução de questões relacionadas à Regularização Fundiária.

Integraram o Grupo de Regularização : representantes da Secretaria de Negócios Jurídicos, através de PATRI (Departamento Patrimonial do Município), Procuradoria Geral do Município, representantes da Secretaria de Habitação e Desenvolvimento Urbano, incluindo pessoas de ATAJ (Assessoria Técnica Jurídica), COHAB (Companhia Metropolitana de Habitação de São Paulo), HABI (Superintendência de Habitação Popular), RESOLO (Departamento de Regularização do Parcelamento do Solo), APROV (Departamento de Aprovação de Edificações) e PARSOLO (Departamento de Parcelamento do Solo e Intervenções Urbanas).

O Programa de Regularização Fundiária foi criado com o objetivo de proporcionar a melhoria da qualidade de vida dos moradores das áreas ocupadas para fins de moradia pela outorga dos títulos de posse e pela integração da área à malha urbana, devendo a regularização ser compreendida em suas dimensões jurídica, urbanística e social.

O PROGRAMA FOI PREVISTO EM PLANO DIRETOR :

O Plano Diretor Estratégico do Município (Lei 13.430/02), no artigo 242, determina que os títulos de Concessão de Uso Especial para fins de moradia e a delimitação de 160 áreas como ZEIS sejam utilizados como instrumentos de regularização fundiária, capazes de solucionar as irregularidades de ocupação urbana.

O PROGRAMA FOI REGULAMENTADO POR LEI ESPECÍFICA :

Por iniciativa do Poder Executivo foi encaminhado à Câmara Municipal em 2002 o Projeto de Lei 385/2002 que deu origem a Lei n◦ 13.514 de 16 de janeiro de 2003. Esta Lei foi regulamentada pelo Decreto n◦ 43.474 de 15 de julho de 2003.

FOI DEMARCADA ZONAS ESPECIAIS DE INTERESSE SOCIAL :

Um dos critérios para a seleção das áreas públicas que deveriam compor o programa consistia no fato da área estar gravada como ZEIS no Plano Diretor.

O PROGRAMA CONTOU COM A PARTICIPAÇÃO POPULAR :

Um dos critérios para seleção das áreas escolhidas como favelas para compor o programa foi a indicação das áreas envolvidas efetuada por movimentos de moradia atuantes no município de São Paulo.

DESCRIÇÃO DO PROCEDIMENTO PARTICIPATIVO NO ÂMBITO DO EXECUTIVO :

O Processo Participativo para implantação do Programa se deu principalmente através do trabalho da Superintendência de Habitação Popular - HABI e HABIs Regionais (Norte, Sul, Leste e Sudeste) junto aos movimentos populares e população beneficiária do Programa, que se empenhou na promoção de discussões junto à comunidade.

As HABIs Regionais foram as grandes responsáveis pela mobilização junto à comunidade, através da promoção de trabalhos sociais com as comunidades, promovendo um diagnóstico coletivo dos problema da habitação e a capacitação dos moradores a respeito de seus direitos.

Foi necessário a realização de um processo de construção coletiva junto às comunidades beneficiárias para a compreensão do conjunto de leis que tratam da regulação e democratização do solo urbano, da garantia do direito à moradia e do direito à cidade sustentável (Estatuto da Cidade e MP 2.220/2001). Este trabalho se deu através da discussão do Projeto de Lei nº385 e da Lei 13.514/2003, possibilitando sua posterior aplicação.

Assim cada região desenvolveu metodologia própria de trabalho para o fortalecimento da população, considerando a forte presença de movimentos organizados ou não, o apoio de entidades que desenvolvem trabalhos sociais nas áreas, dificuldades físicas de acesso (ex. áreas de mananciais, pirambeiras). Em linhas gerais todas as HABIS Regionais seguiram o seguinte processo :

A) Articulação com lideranças dos movimentos de luta pela moradia : O trabalho junto aos movimentos de moradia fortificou as ações da Prefeitura tornando-as mais capilarizadas nas áreas objeto do Programa. Implicou na retomada de antigos contatos com lideranças que já sabiam do histórico do Projeto de Lei do qual inclusive participaram.

B) Produção de material de didático de divulgação do Programa : Para divulgação do Programa e capacitação acerca dos temas da regularização fundiária, em especial, do direito dos moradores ao uso do imóvel que possuem mesmo estando em área pública, forma produzidos diferentes tipos de materiais, como Cartilhas, folders e desenhos dos diversos tipos de lotes e usos presentes na comunidade para explicação do tipo de título que cada família teria direito.

C). Identificação dos melhores lugares nas áreas para fazer reuniões. Seleção de espaços adequados para realização das reuniões como salões de uso comunitário (escolinhas, igrejas etc.).

D) Jornada de reuniões e oficinas nas áreas para mobilização e capacitação da comunidade acerca os temas da regularização fundiária para aplicação da Lei 13.514/2003 :

Os temas estratégicos para a capacitação a respeito do Programa abordavam :

O que é regularização fundiária ? , O que é o Estatuto da Cidade ? , Retrospectiva do histórico e motivos da ocupação das áreas de uso comum da cidade, O que são espaços livres ? , Qual a diferença entre área de uso comum do povo e área dominial ? , O que é desafetação ? , Quais são os critérios para ter direito a Concessão Especial de Uso para fins de Moradia ? , Qual o seu direito se você é « locador » ? , Como ficam os terrenos ocupados por entidade comunitárias ou comércio ? , Quais são os documentos de prova da posse ?

Dentre as metodologias utilizadas para a capacitação para a gestão democrática da cidade podemos destacar como experiência positiva a criação de um Fórum de discussão sobre regularização fundiária, especialmente, para implementação do Programa.

Trata-se de uma experiência inovadora implementada pela Habi da Região Norte a constituição de um órgão democrático de divulgação e capacitação permanente para apropriação pela população dos temas do Programa de Regularização Urbanística e Fundiária, e, concomitantemente de legitimação das decisões implementadas na região.

Assim, o presente Fórum foi constituído em agosto 2002, antes mesmo da elaboração da lei, com o objetivo de desencadear uma construção coletiva junto à população organizada para apropriação e discussão dos conceitos oriundos do novo marco legal urbano, acompanhando a implementação do Programa de Regularização Urbanística e Fundiária e aplicação da Lei 13.514/2003.

O Fórum é composto pelos representantes eleitos em cada área e tem como parceiros representantes das sete Subprefeituras da Região Norte, representantes dos movimentos de moradia atuantes na região, bem como, gabinetes de vereadores e deputados que desenvolvem trabalhos na região.

E) Identificação de lideranças nas reuniões realizadas nas microregiões e distritos para formação de rede de multiplicadores : Nas reuniões foram eleitos ou selecionado representantes que atuavam como multiplicadores dos conteúdos dos programas, informando sua comunidades a respeito de seus direitos e forma de garanti-lo (presença no dia do cadastramento, providencia dos documentos de prova da posse, data das Audiências Públicas, comparecimento à Prefeituras para assinatura do título etc.).

F) Mobilização para participação das Audiências Públicas na Câmara dos Vereadores para a aprovação do PL nº385/2002.

G) Mobilização para cadastramento das famílias e coleta da documentação necessária para a comprovação da posse de acordo com a Lei 13.514/2003 : A mobilização para coleta das provas, casa a casa, foi fundamental para a implementação do programa tendo em vista a necessidade de se comprovar a posse para fins de moradia a mais de cinco anos, completados até 30 de junho de 2001. Neste aspecto, as lideranças e representações comunitárias funcionaram como facilitadores do trabalho.

H) Indicação popular das áreas para Regularização Fundiária : Um dos critérios considerados para a seleção das 160 áreas foi a indicação popular. Neste sentido, o movimento, consciente da oportunidade histórica de aprovação do PL 385/2002 indicou as áreas mais consolidadas e urbanizadas, sem área de risco, de acordo com os critérios propostos pela Prefeitura.

A Secretaria de Habitação mandou para as Habis Regionais a lista de áreas selecionadas do antigo PL 51/1990 com a qual as regionais e os movimentos trabalharam para chegarem juntos às áreas já passíveis de regularização. Algumas Habis Regionais fizeram vistorias locais com os movimentos e representantes dos moradores para verificar a viabilidade da indicação levando em conta o estágio de urbanização adiantado da área ou não.

I) Convocação dos moradores para assinatura dos termos.

Com relação ao processo participativo junto ao Legislativo a elaboração da Lei 13.514/2003 contou com várias audiências públicas, com a participação dos moradores das áreas indicadas e dos movimentos de moradia popular.

REGULARIZAÇÃO URBANÍSTICA :

Com base no artigo 7◦ do Decreto 43474/03, compete à Superintendência de Habitação Popular elaborar e executar plano de urbanização para cada área desafetada, nos termos previstos no Plano Diretor.

Por sua vez, o parágrafo único deste mesmo artigo, determina que nas áreas que já foram objeto de urbanização, será elaborada planta indentificando os lotes que cada uma das famílias ocupa, com a respectiva descrição.

INSTRUMENTOS DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA PREVISTOS NA LEGISLAÇÃO :

1) Concessão de Uso Especial para fins de moradia : Individual e Coletiva.

Este instrumento, nos termos do artigo 2◦ do Decreto n◦ 43.474/03, poderá ser outorgada mediante requerimento do interessado, dirigido à Superintendência de Habitação Popular (HABI).

O título, nos termos do artigo 3◦ do mencionado Decreto, será outorgado aos ocupantes de áreas municipais urbanas que atendam os seguintes requisitos : I- área ocupada igual ou inferior a 250 m2, II - área utilizada para fins residenciais ; III- área ocupada por prazo igual ou superior a 5 (cinco) anos, contados até a data de 30 de junho de 2001, III- área ocupada por prazo igual ou superior a 5 (cinco) anos, contados até a data de 30 de junho de 2001 ; IV- interessado não proprietário ou concessionário de outro imóvel, urbano ou rural.

De acordo com o parágrafo 1◦ do Decreto, se a área apresentar uso misto poderá ser outorgada concessão de uso especial , desde que o uso seja predominantemente residencial e a atividade econômica seja desempenhada pelo requerente da concessão ou por sua família.

O parágrafo 2◦ determina que a concessão seja concedida gratuitamente, sendo extinta nas hipóteses do artigo 8◦ da Medida Provisória 2.220/01.

O artigo 6◦ prevê que em sendo impossível a individualização das áreas ocupadas, a concessão de uso especial será outorgada de forma coletiva, sendo admitida a soma das posses, de acordo com o parágrafo único do mesmo artigo.

A Concessão, de acordo com o artigo 16 do Decreto 43474/03, são transferíveis por ato “inter vivos” ou “causa mortis”, sendo que o sucessor deverá requerer a transferência na Superintendência de Habitação Popular.

2) Concessão de Direito Real de Uso : Individual e Coletiva.

Por força do artigo 4◦ do Decreto supracitado, a concessão poderá ser outorgada ao ocupante que não preencher os requisitos legais para obtenção da concessão de uso especial. Será concedida de forma gratuita, pelo prazo de 99 anos, com possibilidade de renovação, podendo ser revogada na hipótese de se dar destinação diversa ao imóvel.

Da mesma forma que a concessão de uso especial para fins de moradia, na impossibilidade de individualização das áreas ocupadas, o artigo 6◦ prevê a outorga do título de forma coletiva, admitindo a soma das posses na forma do parágrafo 1◦ do artigo 2◦ da Medida Provisória 2220/01.

Da mesma forma que a concessão especial de uso para fins de moradia, esta concessão pode ser transferida por ato “inter vivos” ou “causa mortis”.

3) Autorização de Uso para fins Comerciais :

E por fim, o artigo 5◦ do mencionado Decreto prevê a outorga do título, desde que seja preenchido os requisitos da lei pelo beneficiário e com o atendimento ao interessado da comunidade local.

A autorização de uso para fins comerciais ou de serviços será outorgada gratuitamente e por prazo indeterminado.

De acordo com o artigo 17 do Decreto, a autorização de uso será processada da mesma forma que a concessão de uso especial ou a concessão de direito real de uso para fins de moradia.

Para a outorga dos títulos jurídicos e seu futuro registro foram necessárias a adoção de algumas medidas por parte da Administração Municipal.

A primeira medida foi a realização do levantamento urbanístico da área para delimitação do perímetro das áreas e elaboração do Levantamento Planialtimétrico Cadastral (LEPAC), contendo a descrição da área e dos lotes nela inseridos. Os LEPACS juntamente com o cadastro das famílias possibilitaram a definição de quais títulos seriam outorgados e para quais famílias.

CADASTRAMENTO DAS FAMÍLIAS :

Os cadastros das famílias beneficiadas foram aplicados por funcionários das Habis Regionais como por empresas contratadas e tinham como base para ir a campo o LEPAC com a definição do perímetro da área. . Um bom LEPAC, revisto e preciso, é fundamental para que possa ser realizado um bom mapeamento social da área, por exemplo, a definição no LEPAC se o acesso é coletivo ou individual é que vai dirigir o assistente social na escuta das e caracterização das famílias ocupam a área.

O cadastro aplicado continha apenas as perguntas necessárias para comprovação dos requisitos para outorga da concessão de uso especial para fins de moradia. Dessa forma as perguntas realizadas quando do cadastramento das famílias diziam respeito :

  • Ao tempo de posse no imóvel ;

  • À comprovação da baixa renda ;

  • Ser o imóvel de uso residencial, misto, comercial ou institucional ;

  • Não ser proprietário de outro imóvel urbano ou rural.

Quando da aplicação do cadastro foram também recolhidas as declarações e provas necessárias para outorga dos títulos.

O cadastro foi utilizado como documento oficial acerca da situação da área, sendo os títulos outorgados estritamente de acordo com as informações nele contidas.

Banco de dados para geração dos títulos.

Depois de todas as informações colhidas, tanto a respeito da área, perímetro, lotes, vias etc, como também a respeito das famílias, tempo de posse, nível de renda, uso dado a moradia, etc, era necessário que fosse feito o cruzamento dos dados obtidos para obtenção da planta de regularização que indica para cada lote existente na área seu respectivo título de acordo com as informações obtidas.

Assim, após a análise do banco de dados elaborado para o programa de regularização fundiária foi possível gerar a planta de regularização com a indicação do título a ser outorgado para cada lote.

Após a realização do procedimento administrativo interno foi possível a implementação da Lei 13.514/2003 que autorizou o Poder Executivo a outorgar a Concessão de Uso Especial para fins de moradia para garantir o direito à moradia e segurança jurídica da posse desta população, e, alternativamente a concessão de direito real de uso, que depende de autorização do legislativo municipal para ser outorgada para aqueles que não preencherem os requisitos da MP 2.220/2001 ou mesmo a dar Autorização de Uso para fins comerciais ou institucionais, dependendo da situação caso a caso.

O Decreto n◦ 43.474 de 15 de julho de 2003 estabeleceu a autuação de um procedimento administrativo próprio para cada uma das áreas compreendidas na Lei 13.514/03 a ser adotado pela Superintendência de Habitação Popular da Secretaria da habitação e Desenvolvimento Urbano, o qual deverá cumprir os seguintes atos :

a) Elaboração de Requerimento do interessado dirigido à Superintendência de Habitação Popular ; b) Plano de Urbanização ou planta identificando os lotes no caso de já estar concluída a urbanização ; c) Preparação da documentação referente à área (cadastro social dos ocupantes ; foto aérea localizando a área ocupada ; levantamento topográfico com a definição da área objeto da regularização) e documentação referente a cada interessado (comprovação de posse ininterrupta pelo prazo de 5 anos, até a data de 30 de junho de 2001, mediante apresentação do comprovante de residência ; documento pessoal do interessado, croqui da área objeto da concessão e respectivo memorial descritivo com os limites de cada concessão individual, ou no caso de concessão coletiva, indicação do local da edificação de cada concessionário ; declaração elaborada pelo beneficiário, afirmando não ser proprietário ou concessionário de nenhum outro imóvel, urbano ou rural, sob pena de perda do benefício. d) Análise dos requisitos demonstrados pelo interessado por HABI e) Análise pela Procuradoria Geral do Município f) Despacho fundamentado do Secretário de Habitação e Desenvolvimento Urbano ; g) Recurso para o Prefeito em caso de indeferimento ; h) Expedição do Termo.

DO REGISTRO NO CARTÓRIO

Nos termos do artigo 8◦ do Decreto regulamentador da Lei 13514/03, compete ao Departamento Patrimonial da Procuradoria Geral do Município a abertura da matrícula das áreas públicas descritas na Lei citada, junto ao Cartório de Registro de Imóveis.

Neste caso, após a expedição do termo administrativo de um dos títulos jurídicos previstos no Decreto pela Superintendência de Habitação Popular, nos termos do artigo 14 do Decreto, o documento poderá ser levado a registro pelo concessionário.

DADOS QUANTITATIVOS - RESULTADOS DO PROCESSO DE REGULARIZAÇÃO :

a) Número de assentamentos regularizados : A primeira fase de implementação do Programa de Regularização Fundiária de Favelas da Prefeitura Municipal de São Paulo contemplou 41 áreas na região Norte, 51 áreas na região Sul, 53 áreas na região Sudeste e 15 áreas na região Leste totalizando 160 áreas, objeto da Lei n◦ 13514/2003. b) Número de famílias envolvidas : População beneficiária do Programa : Aproximadamente 150 mil pessoas, oriundas de 30.000 imóveis cuja ocupação já estava consolidada. Esta população foi distribuída em uma área de cerca de 2.400.00m². c) Número de títulos de propriedade entregues : 45.000 (quarenta e cinco mil) títulos de concessão de uso especial para fins de moradia. d) Número de títulos de propriedade registrados em cartório :

Durante os meses de março e abril de 2005 foi realizado, via contato telefônico, uma pesquisa junto aos 11 Cartórios de Registro de Imóveis de São Paulo, locais onde os parcelamentos poderiam ter sido registrados.

No entanto, muitos Cartórios não ofereceram condições de registro dos títulos apresentados pelos moradores pelo fato da Prefeitura não ter regularizado a situação junto às matrículas. Na maior parte dos casos, a Prefeitura não desafetou as áreas na matrícula, averbando a área, o que impede o registro dos títulos. Apenas o 18◦ Cartório de Registro de Imóveis apresentou títulos registrados, pois neste Cartório a Prefeitura já regularizou a matrícula local.

Das 160 áreas públicas desafetadas, apenas 4 a 5 áreas foram registradas.

14) FLUXOGRAMA DO PROCESSO DE REGULARIZAÇÃO.

1) Início do Processo de Regularização Previsto no Plano Diretor :

1.1) EHAB (Programa Bairro Legal) + HABI + População = Escolha conjunta dos critérios de seleção das 160 áreas públicas.

1.2) HABI + Instituto Polis + Grupo de Regularização : Concepção do Projeto.

1.3) HABI + Grupo de Regularização : Implementação do Programa.

2) Aprovação da Lei Municipal na Câmara dos Vereadores :

3) Procedimento Administrativo para Implementação da Lei :

3.1) HABI + Grupo de Regularização + Vara de Registros Públicos = Abertura de Matrículas + Delimitação de Perímetros - Levantamento Topográfico + Levantamento Planialtimétrico Cadastral (LEPAC).

3.2) HABIS Regionais = Cadastramento de Famílias beneficiadas.

3.3) Banco de Dados para geração de títulos - Planta de Regularização identificação dos Lotes.

4) Decreto Regulamentador da Lei : Execução da Lei - .

4.1) Processo Administrativo - HABI - Requerimento dos Interessados, Plano de Urbanização, Documentação, Análise dos Requisitos HABI, Análise da Procuradoria do Município, Despacho do Secretário de Habitação, Recurso para Prefeito em caso de indeferimento e Expedição do Termo. . 4.2) Registro no Cartório de Imóveis - Negociação entre SEHAB + Vara de Registro Público + Cartórios = Abertura a matrícula das áreas públicas e a expedição de um dos três tipos de termo administrativo (concessão especial de uso para fins de moradia, concessão de direito real de uso e autorização de uso para fins comerciais) pela SEHAB que será registrado pelo beneficiário do programa.

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