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Les municipalités et les associations

Relations entre les deux entités pour le développement social urbain des villes

06 / 2003

Eléments de contexte

Les municipalités jouent un rôle particulier dans le développement historique institutionnel français, caractérisé à la fois par sa longue tradition, son importance et son impact.

  • La structure administrative française

Dans une certaine mesure, les municipalités ont une tradition qui dépasse le cadre de l’état national, elles le précèdent. Elles ont une réalité historique et une légitimité politique qui leur sont propres. L’importance des municipalités comme institution résulte de l’extension de ses compétences, des ressources qu’elle gère, de l’autonomie dont elle dispose, de son appareil administratif et technique.

Tout d’abord, il faut prendre en compte l’existence en France de 36 000 communes et de plus de 500 000 conseillers municipaux (un peu moins de 1 % de la population). C’est un réseau important et sans comparaison possible. L’Etat français se structure en un Etat national, des régions, des départements et des communes - en plus d’un cinquième niveau constitué par les différentes formes d’intercommunalité et de « supracommunes » .

  • La place des communes

La structure administrative française ne suppose pas nécessairement un « ordre hiérarchique » : la commune est autonome au regard des autres niveaux d’administration dans l’exercice de ses compétences et, avec la décentralisation, elle n’est soumise à aucun contrôle d’opportunité ni à aucune validation pour l’exécution de ses décisions. Elle doit juste se conformer aux lois en vigueur.

Pour cette raison et pour d’autres encore, la commune est à la fois un rouage de l’administration qui applique des décisions du pouvoir politique et de la bureaucratie comme appareil d’état, et un instrument de représentation des besoins de la population face à l’administration- comme fonction de base du conseil municipal. Un ensemble de fonctions relatives au développement urbain relève du pouvoir municipal.

  • La place des associations

Par ailleurs, les associations ont pour rôle essentiel d’organiser, de représenter et de transmettre les demandes et exigences des habitants à l’administration de l’Etat ; face à qui elles doivent garder une complète autonomie. En principe, les associations ne doivent rendre de comptes qu’à leurs membres, à la population qu’elles prétendent représenter et structurer, pour faire valoir leurs droits, leurs intérêts et leurs demandes. Cependant, dans la pratique politique française, les associations développent des relations contractuelles avec l’appareil d’état pour l’exécution de décisions et de programmes. Dans ces circonstances, elles peuvent être perçues plutôt comme un prolongement de l’administration publique que comme expression de la société civile, bien que cette relation résulte d’une relation contractuelle et pour autant volontaire- et non d’un ordre hiérarchique et bureaucratique.

  • Relations Municipalités/associations

C’est pourquoi, les relations entre municipalités et association sont très larges et variées et ne sont pas toujours marquées par le rapport de force. Les municipalités financent des associations, elles peuvent passer des accords de travail pour mener des actions communes, elles peuvent établir des contrats.

Dans certaines situations extrêmes, l’« association » est une forme juridique qui prolonge l’appareil municipal : c’est ce qu’on appelle « la gestion de fait » où la responsabilité du fonctionnement de l’association relève du maire. Ce type de situations ne nous intéresse pas. La situation « pure » est celle où l’association garde une autonomie complète par rapport à l’administration pour représenter les demandes de ses membres et/ou d’un secteur de la population. Mais étant donné, les éléments indiquées plus haut, il faut également inclure dans ces pratiques les situations où les associations réalisent une action de gestion à partir de sa propre décision.

Lignes de travail

La municipalité en France a des compétences importantes en matière de développement urbain et participe sur la base de ses ressources au financement de son développement. C’est pourquoi il existe une interaction entre municipalité et association dans l’exercice du « droit au logement » , même si la construction de logements sociaux ne relève pas spécifiquement de la municipalité.

Cette interaction s’établit à plusieurs niveaux :

  • La municipalité gère directement ou indirectement le parc de logements sociaux et par là même participe à l’administration de la pénurie de logements. Les demandes de logement peuvent se faire au travers de la municipalité. De façon plus générale, les catégories sociales qui n’ont pas accès au logement à travers le marché ou les mécanismes administratifs normaux peuvent utiliser la municipalité pour canaliser leurs demandes politiques en la question. Une relation de clientélisme peut également apparaître.

  • La municipalité administre le territoire et c’est généralement le seul niveau d’administration présent dans les zones et/ou les quartiers qui concentrent une population mal-logées. En conséquence, la municipalité structure les relations avec la population sur les différentes questions qui relèvent de ce que nous appelons l’« accès à la ville » .

  • La municipalité exerce des compétences dans le champ de plusieurs services publics, en relation plus ou moins directe avec le logement, par exemple, l’eau. Les décisions municipales en relation à ces services affectent fortement le service du logement.

  • La municipalité prend des décisions générales qui règlent le développement urbain : plan d’occupation des sols et autres documents semblables.

  • La municipalité est ou peut être propriétaire de terrains qui permettent l’accès au logement : elle peut assumer certaines fonctions propres aux promoteurs, elle participe à l’administration du logement social.

  • La municipalité intervient et finance des actions et des programmes directs sur le logement ou en relation directe avec le logement : réhabilitation de logements insalubres, rénovation de centres anciens par exemple.

Dans chacun de ses moyens d’intervention, la municipalité peut développer des relations de confrontation et de contractualisation avec les associations y compris l’exécution conjointe d’actions et de programmes. La municipalité est le terrain institutionnel privilégié de l’exercice de la démocratie participative, étant donné sa place dans l’administration de l’Etat.

Cette démocratie participative peut se pratiquer de plusieurs façons :

  • Une consultation systématique qui remplace ou complète la délégation de mandat par la population. Ces consultations peuvent donner lieu à des structures permanentes. L’exemple le plus clair est celui des conseils de quartiers.

  • Une consultation sur les décisions mêmes de l’institution municipale. Le cas le plus connu est celui du « budget participatif » .

  • La délégation de décisions et de ressources, depuis la municipalité vers la population, à travers des associations.

C’est l’ensemble de ces mécanismes que nous voulons analyser à travers le travail de cette plate-forme.

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