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Expérience d’administration participative au Brésil

Valoriser la participation des habitants à la gestion des affaires publiques

06 / 2003

Administrer une ville dont le tiers des habitants vit dans des secteurs à risques, où la desserte en eau potable ne parvient qu’à 30% des résidences et le réseau d’égouts n’atteint pas les 4/5 des domiciles, sans parler des voies publiques, pour la plupart, sans revêtement, administrer une ville comme cela est un véritable défi.

C’est dans ce contexte social que la Municipalité de Camaragibe-PE a mis sur pied en 1997 le programme d’administration participative. L’objectif était de transférer aux habitants la compétence particulière qui est celle de définir les priorités administratives. Un travail pédagogique s’est construit, visant à maximiser le potentiel social des politiques publiques et à combattre le clientélisme.

Contexte et naissance du programme

L’idée de ce programme d’administration participative remonte à 1989, quand l’actuel maire, Paulo Santana (PT), avait la responsabilité du Secrétariat à la Santé. Décidé à promouvoir la participation de la société civile qui comptait diverses organisations, il a facilité la création du Conseil Municipal de la Santé. De retour au pouvoir en 1993, Santana s’est rapproché à nouveau des mouvements sociaux. Le programme pour la Santé des familles (Programa de Saúde da Família, PSF) a ainsi décentralisé sa gestion. La population des quartiers a bénéficié de l’implantation d’équipements par secteurs et de conseils locaux, obtenant un espace politique sur lequel édifier la concertation et pouvant interférer sur le développement et la gestion des politiques de la Santé.

Choisi comme candidat pour succéder au maire sortant, Paulo Santana se proposait, dans son programme électoral, d’implanter une expérience participative similaire pour d’autres départements de l’administration municipale. Sa préoccupation allant dans le sens d’une augmentation des recettes de la municipalité, il mettait en avant la possible création de mécanismes différenciés de couverture fiscale, mécanismes plus égalitaires…

Mettre en place le programme

Une fois élu maire, le plus difficile fût de concrétiser le Programme d’Administration participative. Aucun conseiller municipal du PT, parti du maire, ne fut élu. Sur 15 parlementaires, Paulo Santana ne reçut l’appui que de 4 membres.

Au premier forum de la ville, les habitants divisés en 5 régions administratives, par leur participation à des plénières au sein desquelles étaient discutées les exigences locales ont consolidé la démarche naissante de gestion participative. D’autant plus que des délégués ont été élus pour 4 ans, représentant chacun 1000 habitants. La tâche des délégués se présentant ainsi :

a) discuter dans chaque micro région des nécessités locales et transmettre aux habitants les informations concernant la ville.

b) participer aux réunions ordinaires et extraordinaires de la municipalité et des conseils sectoriels.

c) mobiliser la population et les organisations locales en vue des plénières des micro régions.

d) établir avec la municipalité une carte des carences de chaque micro région.

Afin d’exercer au mieux ces activités, les délégués suivent une formation sur le fonctionnement de la machine publique et le budget public. Une fois définies les revendications prioritaires, le conseil réunissant les délégués discute avec la municipalité le volume des ressources existantes. Ensuite, ils se réunissent avec les techniciens de la municipalité afin de débattre des perspectives que ces finances offrent pour la ville.

Cependant, c’est la population qui décide, par le vote direct, des priorités d’exécution. Le succès du Programme d’Administration Participative dépend non seulement de la prise en compte des organisations déjà existantes mais de sa capacité à mobiliser chaque fois une plus grande parcelle de la population organisée selon les secteurs, les intérêts ou les activités. Dans cette optique, a été stimulée la création d’associations et de conseils.

La première année du programme, 668 demandes sont remontées marquant les carences de la ville. Parmi elles, 150 ont été choisies comme prioritaires.

Le fait que la préfecture ait accompli le calendrier de travaux contractualisés avec les communautés, a apporté encore plus de crédibilité au Programme d’Administration Participative. Le nombre excessif de demandes pour chaque service d’infrastructure urbaine a amener la méthodologie de travail de l’AP à se modifier. Aux réunions plénières suivantes, au lieu de discuter des carences de la ville, c’est la planification des travaux pour chaque région qui a été débattue. Ce changement a fortifié les Conseils et a valorisé les Conférences sur la Santé, l’Education, la Culture et l’Assistance Sociale. Les rencontres thématiques se sont transformées en forums pour la définition des priorités sectorielles. Les délégués participent à ces conférences et quelques-uns sont aussi membres de Conseils.

Difficultés

Etant donné que le programme d’Administration Participative est récent et que les relations de clientélisme sont encore fortes, s’est mis en place un organe établissant des règles de comportement et prévoyant l’installation d’une Commission Morale qui appliqueraient des peines allant de l’avertissement à l’exclusion, selon les cas.

Les délégués qui cessent de comparaître aux réunions de l’Administration Participative, sans justifications plausibles, sont démis de leur fonction. Un autre critère qui peut conduire à la perte du mandat est l’utilisation abusive du statut de délégué pour satisfaire des intérêts particuliers. Enfin, les délégués ne sont pas censés servir des objectifs contraires à l’Administration participative.

En juin 1999, 46 délégués ont ainsi été éloignés par la Commission d’Éthique. Malgré le renouvellement partiel des délégués, les cinq régions ont choisi leurs revendications. Le Conseil des délégués a défini avec la préfecture la somme de ressources nécessaires à la satisfaction des demandes. Dans ce contexte, la population a de nouveau été convoquée pour choisir, par le vote direct, l’ordre des priorités des travaux par région. Ces demandes ont été exécutées selon un calendrier planifié par les communautés.

Le comportement des conseillers municipaux

Bien que les conseillers municipaux à l’origine n’accordaient pas beaucoup de crédit au processus de participation populaire, ils ont changé d’avis. Selon les conseillers municipaux, ils en ont terminé avec la procession de demandes arrivant sur leur bureau, les projets étant déterminés par chaque région. Ils peuvent, de ce fait, se consacrer plus longuement à la discussion concernant le contenu même de chaque projet prédéfini et envoyé à la chambre législative.

Il apparaît encore, qu’avec cette avancée législative, le parti du maire n’a reçu aucun soutien des parlementaires venant d’autres horizons. Ceci contrarie les traditions partisanes qui bénéficient généralement au gouvernement en place, le maire obtenant souvent des soutiens politiques par alliances clientélistes.

La perception des délégués

Pour les délégués de l’Administration Participative, l’expérience renforce la responsabilisation des communautés qui décident des exigences locales et interviennent dans l’élaboration des politiques publiques.

De plus, une nouvelle façon d’envisager les questions politiques est en train d’apparaître : si auparavant, les décisions dépendaient principalement d’un conseiller municipal, aujourd’hui, les délégués jouent un rôle de médiateur entre la communauté et la mairie, et exerce un véritable contrôle social.

Le rôle des partenaires

Les travaux de l’AP comptent également sur des partenariats appuyant des initiatives diverses comme les cours de « capacitação » et de qualification professionnelle. La majorité de ces activités sont réalisées grâce aux ressources du FAT - Fond d’Aide aux Travailleurs. Le Centre Josué de Castro (CJC) et le CEAS Urbain réalisent pour les délégués et les communautés, des cours de qualification sur le budget participatif, le militantisme, le fonctionnement des structures administratives, le développement des politiques sociales… De plus, le CJC, le CEAS Urbain et l’Université de Pernambuco (UPE) offrent des cours pour préparer la création d’associations et/ou de coopératives, des formations de gestion et de création de petites entreprises. On peut noter aussi les partenariats avec le SENAI, la CUT, la CGT, la Banque nord-est et le CEFET, organismes offrant des cours de qualification professionnelle dans les secteurs de l’informatique, de la couture, de la mécanique et de l’environnement.

Il existe également des lignes de crédit populaire pour les petites entreprises et à l’économie informelle. Ce sont des ressources du Programme de Génération de Revenu (PROGER), qui sont gérées par le Fond Rotatif de l’Action pour la Citoyenneté (FRAC), la Banque du Peuple - attachée au gouvernement de l’état - et la Banque du Nordeste.

Résultats

Le processus participatif se poursuit au-delà des choix, de la définition des priorités et de la mise en œuvre des travaux. La population locale reçoit la visite de techniciens du Département des travaux publics qui donnent des indications sur le processus d’avancement des travaux, sur les délais, les transformations que la réalisation des travaux engendrent…

Le programme AP est une forme de contrôle social de l’administration publique, qui se décline au-delà de l’élaboration conjointe du calendrier de travaux. La participation aux politiques sectorielles, par l’intermédiaire des Conseils, agit surtout sur le processus de gestion globale de la ville.

Au-delà de la mise en œuvre du processus participatif, la société civile, à travers les Conseils sectoriels a contribué à orienter davantage d’investissements vers les politiques sociales, améliorant la qualité de vie de la population. Le Programme concernant la Santé des Familles a universalisé l’accès à la santé, réduisant la mortalité infantile de 30/1000 en 1996 à 15/1000 en décembre 1999.

Dans le secteur de l’Education on peut relever des avancées considérables : les départs anticipés et les redoublements á répétition ont obligé les structures à se repositionner, et à s’adapter aux réalités locales. On a vu apparaître des agents d’éducation dont le rôle est d’engager un certain nombre d’activités hors des écoles, comme l’aide scolaire. La Loi de Restitution, en vigueur depuis 1997, a permis à la municipalité de recevoir sous forme de prestation de services les retards de paiement (taxes, impôts…).

Le plus important réside dans le changement des relations entre les parlementaires et l’exécutif. Les conseillers municipaux qui s’étaient habitués à jouer les intermédiaires auprès des communautés exigeant des contreparties (« faveurs »), se sont vus contraints d’assumer leur fonction : fiscaliser les décisions de l’exécutif et mettre sur pied des lois d’intérêt collectif.

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