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Maintenir l’habitat social dans le centre des villes

Politique de logement social développé au Brésil

Erica DIOGO

07 / 2004

Bien souvent, la dégradation et la déqualification des centres ville s’insèrent dans un processus d’étalement de la ville. L’extension des périphéries - pour les populations les plus pauvres - se combine à l’implantation de nouvelles zones d’expansion immobilière pour l’établissement des classes moyennes.

On voit apparaître une ville fragmentée, marquée par la séparation des classes sociales et par une mauvaise gestion des ressources publiques. En effet, les investissements, non seulement ne se dirigent pas vers les espaces déjà occupés, mais couvrent difficilement les besoins en infrastructures et en services publics des zones éloignées, encore récemment inoccupées.

Par ailleurs, la dévalorisation de l’immobilier dans les zones centrales permet aux populations à bas revenus, d’accéder à un habitat populaire dégradé, la location dans les cortiços, et, de ce fait, de vivre, malgré les conditions précaires, à proximité du lieu de travail, des équipements collectifs, et par là même de réduire leurs coûts de transport.

Depuis les années 1970, un grand nombre d’interventions sur les centres urbains a été entrepris par les autorités publiques et les investisseurs privés. La plupart des actions, cherchant à promouvoir la revalorisation immobilière, a conduit à l’expulsion des populations démunies.

L’élaboration des programmes d’habitat garantissant la diversité sociale et fonctionnelle des zones centrales doit entrer dans les priorités des pouvoirs publics. En promouvant l’habitat social dans le centre ville, secteur bien fourni en équipements et services publics, la municipalité améliore les conditions de vie de la population, la qualité du centre ville et démocratise l’accès à la ville.

L’intervention régulatrice des pouvoirs publics pour la promotion de l’habitat social en centre ville est d’autant plus essentielle que les actions de revalorisation des quartiers aboutissent toujours à redynamiser le marché foncier, rendant alors impossible l’accès au logement pour les populations les plus pauvres.

Interventions

Outre la réforme et la reconversion du bâti (« patrimoine ordinaire »), l’amélioration de l’habitat précaire (principalement les cortiços), la récupération de bâtiments à forte valeur historique, la construction de nouveaux logements, Les projets d’intervention impliquent des actions d’amélioration de l’environnement urbain. Sur les zones ainsi délimitées, il s’agit d’utiliser le potentiel existant et non de démolir pour reconstruire.

Il existe une différence entre le patrimoine historique et le patrimoine « ordinaire ». Ainsi dans les zones centrales englobant généralement le centre historique des villes, les bâtiments historiques, sous la responsabilité d’institutions variées, se mêlent aux bâtiments plus banals, qui font partie de l’ensemble urbain. La plupart du temps, le patrimoine ordinaire renvoie à la majorité des immeubles existants. Ces derniers sont généralement vides, sous utilisés ou dégradés, leur valeur foncière est plus faible et ils constituent un important potentiel de reconversion en habitat social.

Il est important de souligner que la reconversion/réhabilitation de ces bâtiments n’est pas une pratique courante au Brésil. Cela demande en effet le développement de nouvelles techniques, la formation de la main d’oeuvre et que soit impulsé ce nouveau secteur d’activités de construction civile.

Comment faire ?

La formulation et la mise en oeuvre d’un programme d’habitat pour les zones centrales exigent une attention particulière de la part de l’administration municipale :

  • ce qu’on entend par centre ville dépasse le plus souvent le noyau historique de la ville, englobant non seulement le centre historique mais aussi les quartiers limitrophes qui présentent des caractéristiques semblables. Ce sont des secteurs où l’on retrouve, au milieu des zones urbanisées et opérationnelles, des bâtiments, immeubles ou maisons vacants en partie ou en totalité. Confère le programme en cours de la mairie de Sao Paulo « morar no centro » ou le projet pilote « Estação da Luz » .

  • définir le profil de la population qui habite les régions centrales. Une enquête sociologique devrait ainsi être envisagée pour identifier et valoriser les liens entre la population et le quartier. Ces derniers sont en effet fondamentaux pour développer la cohésion sociale et garantir la diversité sociale. La mise en place de canaux de participation est ainsi essentielle : structures permanentes permettant aux habitants, aux associations et aux mouvements populaires de s’impliquer tout au long du programme.

  • sécuriser les petits commerces, même informels, qui garantissent pour beaucoup un minimum de revenus.

  • décentraliser la gestion, et si possible rapprocher au maximum le projet des aires d’intervention, permettant ainsi que se développe un travail de collaboration : techniciens (équipe pluridisciplinaire) / administration municipale / société civile et autres secteurs engagés dans le processus.

Ainsi la création d’un « conseil » peut favoriser la participation et la gestion démocratique pour l’élaboration et la mise en Ĺ“uvre du programme.

Financements

La mise sur pied d’une politique d’habitat social dépend de l’existence de lignes de financements ajustées à la capacité des familles. Le programme de « Arrendamento Residencial » - PAR - de la Caixa Econômica Federal - Caisse d’épargne fédérale- est actuellement la seule ligne de financement d’envergure nationale existante ciblée sur les zones centrales. Il est important de souligner que, selon les conditions prérequises par le programme, une partie importante de la population n’a pas les moyens et se retrouve marginalisée. Dès lors, il est nécessaire de penser à établir une aide spéciale aux familles sans revenus ou au revenu inférieur à 3 salaires minimums. Une alternative pour satisfaire cette demande serait d’implanter un programme de location sociale.

La responsabilité de l’offre de toits convenables et adaptés aux situations familiales de chacun revient à tous les niveaux du gouvernement - national, étatique, municipal. C’est à la municipalité de faire pression sur les autres échelons de pouvoir pour que les ressources disponibles soient mieux distribuées, pour que se mettent en place de nouvelles lignes de financements et que se définisse une politique de l’habitat combinant les ressources du budget municipal et celles des états fédéraux et de l’Etat national.

Règles d’urbanisme

Les règles d’urbanisme doivent être travaillées dans deux directions :

  • adapter les modèles et les normes de construction (codes de construction… ) à la reconversion des édifices pour produire du logement social.

  • utiliser les instruments d’urbanisme concernant l’usage du sol afin de faire valoir la fonction sociale de la propriété. Il est tout aussi important de mettre en place un système intégré de projets qui garantisse le travail en commun des professionnels engagés, permettant plus de souplesse dans l’implantation du programme.

Le Statut de la Ville, récemment approuvé, permet ainsi, grâce à un arsenal d’instruments urbanistiques mis à disposition des municipalités, que soit garantie et respectée la fonction sociale de la propriété.

En ce sens, la municipalité dispose aujourd’hui d’un certain nombre de moyens de pression, pouvant exiger des propriétaires qu’ils mettent à disposition, transforment et/ou utilisent leur bien comme un bien à valeur social. Encore faut-il, pour pouvoir les utiliser, définir et élaborer un Plan directeur et délimiter ainsi les secteurs prioritaires (type ZEIS).

Perspectives

L’enjeu est de rendre accessible la ville à une part de plus en plus importante de la population, de garantir l’usage et l’accès des secteurs de la ville les mieux équipés et les plus structurés. Cela va dans le sens d’une gestion plus démocratique de la ville, par le biais de la participation de la population à la formulation et à l’implantation des politiques urbaines.

La prise en compte des liens de sociabilité de la population et des liens créés avec le quartier où ils vivent est nécessaire pour que les programmes soient de qualité.

Ces projets soulignent l’importance d’optimaliser l’infrastructure urbaine déjà existante. L’amélioration des secteurs centraux contribue à modifier, voire inverser les processus de dévalorisation d’un centre ville qui se vide. Enfin, de tels projets de réforme du centre et de requalification des édifices peuvent impulser un développement technique et technologique intéressant en exigeant une formation professionnelle adaptée. Cette proposition se veut être une alternative à la ségrégation sociale et territoriale des villes brésiliennes qui condamne les populations les plus démunies à vivre dans les périphéries distantes, sans équipements publics, ni infrastructures.

Remarques

Augmentation des immeubles vides ou sous utilisés ; dégradation du patrimoine historique ; précarité de l’habitat collectif, type cortiços ; concentration des activités informelles ; délocalisation des activités économiques

1 million d’habitants dans les cortiços à Sao Paulo

En France, par exemple, il existe des OPAH - Opérations programmées pour l’amélioration de l’Habitat - qui mettent en place diverses formes d’intervention au sein d’un périmètre urbain désigné. Un certain nombre de priorité est défini afin de mettre en place une intervention intégrée.

Déjà au Portugal se sont mises en place des interventions consistant à exploiter au maximum les structures existantes et à réduire les coûts afin de rendre les investissements compatibles avec les revenus de la population.

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