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Connaissance de la situation du logement en France

Les enjeux de l’observation

Samuel JABLON

09 / 2007

L’observation et la connaissance du parc de logement et de son occupation sont des questions loin d’être purement techniques. Sous leur apparence scientifique, les chiffres et les statistiques sont des constructions qui ont une valeur politique. On choisit d’observer ou de ne pas observer une situation, on choisit un angle, des sources d’information, une analyse et un type de rendu. Pour donner une signification aux chiffres que l’on utilise il est indispensable de connaître leur origine et les conditions de leur élaboration.

Par ailleurs, comme dans toute problématique économique et sociale, il est essentiel de mesurer le lien qui unit la connaissance, ou son absence, à l’action. Ainsi, comme le dit Jean-Claude Driant, “il est par exemple intéressant d’observer que l’une des dimensions les plus médiatisées de la politique nationale de l’habitat, à savoir le logement des personnes sans abris, est encore construite en dépit d’une méconnaissance quasi-totale de la population à laquelle elle s’adresse. De même, les tentatives d’action régulatrice des pouvoirs publics sur les marchés locaux du logement s’exercent le plus souvent dans l’ignorance des conditions économiques précises du fonctionnement de ces marchés (prix, volumes, transactions, revenus).” (1)

La statistique, comme l’indique son étymologie (Stato) est historiquement un outil de l’Etat. En matière de logement c’est également le cas. Le système statistique français permet d’ailleurs une bonne connaissance des conditions de logement en France, surtout à un niveau national. La connaissance locale du logement est plus difficile alors que les politiques de l’habitat se définissent de manière croissante à cette échelle. C’est notamment pour pallier ces manques que des lieux d’observations locaux ont été créés. Mais ces chiffres “officiels” laissent souvent de côté la situation des plus précaires et des personnes en marge. C’est ainsi que pour trouver une manière d’aborder, et de dénoncer, l’importance de la précarité et du mal-logement, des associations ont mis en place des outils alternatifs d’observation et de statistiques.

Les données produites par des organismes publics et institutionnels

Connaître la situation du logement pour définir des politiques publiques ou proposer des alternatives est un travail difficile qui nécessite, aux niveaux local et national, de maîtriser de très nombreux paramètres :

  • Le parc de logements (nombre de logements, localisation, niveau de construction, ventes de logements, travaux de rénovation…)

  • Le statut des occupants et du logement (locataires/propriétaires, résidences principales / secondaires, logement privé / social, composition des ménages et caractéristiques socio-économiques)

  • L’état des logements et de leur occupation (taille, insalubrité, éléments de confort, surpeuplement, équipements ménagers…)

  • Le niveau des loyers et les prix à l’achat dans le neuf, l’ancien, en fonction de la localisation. Les coûts en général liés au logement, aux charges, aux remboursements d’emprunts.

  • La mobilité des occupants : date d’entrée et de sortie dans les lieux.

Il faut ajouter à toutes ces catégories les données concernant les logements “spéciaux” : logements collectifs, logement d’insertion, foyers, casernes, prison, logements mobiles (caravanes).

Il s’agit ensuite de croiser ces données entre elles et à différentes échelles géographiques. Pour ce faire il existe en France plusieurs types d’enquêtes ou de fichiers d’informations :

Le parc et son occupation

  • Le recensement général de la population (RGP) de l’Insee (2) fournissait des données relativement exhaustives sur la répartition de la population dans le parc de logements (type de logement, surface, statut d’occupation) avec des découpages locaux assez fins. Depuis 2004 le recensement est annuel et partiel, il se base sur un pourcentage de la population. Le RGP se base sur les ménages occupant un logement, il permet ainsi de recenser les logements inoccupés mais pas les personnes sans domicile.

  • L’Enquête nationale logement (ENL) de l’Insee est menée tous les 5 ans. Elle renseigne de manière fine au niveau national sur les statuts d’occupation, les aspects financiers, de mobilité et de qualité du logement.

  • D’autres enquêtes de l’INSEE abordent entre autres la question du logement : l’enquête annuelle sur l’emploi, l’enquête “Budget de Famille”, l’enquête “Actifs financiers”, l’enquête “Biens durables-ameublement”.

  • L’enquête sur le parc locatif social (PLS, mise en œuvre par les cellules statistiques des Directions régionales de l’équipement) couvre de façon exhaustive la composition du parc de logements appartenant aux organismes d’HLM et aux sociétés d’économie mixte (SEM) ou gérés par eux.

  • L’enquête triennale sur l’occupation du parc social (OPS) menée tous les 3 ans depuis 1997 sur les caractéristiques sociales des occupants du parc social.

  • Le fichier FILOCOM, mis en place par les ministères de l’équipement et des finances, recoupe les informations issues de la taxe d’habitation, de la taxe foncière et de l’impôt sur le revenu.

  • Les fichiers de la CAF des personnes bénéficiant d’une aide au logement contiennent de nombreuses informations sur les conditions économiques des ménages en fonction de leur logement.

La production et les prix

  • Le Système d’information et de traitement automatisé des données élémentaires sur les logements et les locaux neufs (SITADEL) regroupe de manière exhaustive et publique les données sur la construction neuve par un suivi des permis de construire de l’autorisation à l’achèvement des travaux.

  • Les comptes du logement fournissent chaque année un ensemble de données économiques de cadrage national. Leurs champs correspond à la possession, à la production et à la consommation du service logement, en distinguant les filières propriétaires occupants et bailleurs/locataires.

  • L’approche statistique nationale des transactions immobilières, relativement insuffisante, repose sur l’enquête sur la commercialisation des logements neufs (ECLN) et sur Existan (exploitation de l’information statistique sur les transactions dans l’ancien).

  • L’enquête “Loyers et charges” de l’Insee est un panel dont l’objectif principal est le calcul de l’indice trimestriel des loyers, qui alimente notamment l’indice des prix à la consommation (IPC). Il renseigne également sur les modalités juridiques de la location, la description des logements et les caractéristiques des ménages.

  • La mobilité résidentielle est mesurée au niveau de Paris et sa périphérie dans l’enquête mobilité de l’Observatoire des loyers de l’agglomération parisienne (OLAP).

A l’échelle locale, le nombre d’observatoires du logement s’est multiplié dans les agglomérations ou dans les agences d’urbanisme. Ces observatoires recoupent les données d’acteurs locaux (différents services des mairies, bailleurs, notaires, services fiscaux, Caf…) pour construire une connaissance fine sur le parc de logement et son occupation ou de manière thématique pour connaître les transactions immobilières ou les niveaux de loyers. Au-delà de l’information fournie, ces observatoires sont souvent intéressants comme lieux de rencontre des différents acteurs locaux du logement.

Ces données croisées permettent une connaissance approfondie de la situation du logement en France mais elles laissent cependant de côté tout un pan de la population et sont souvent trop orientées vers la mise en valeur de la production et de la croissance (du parc, des transactions, du secteur de l’immobilier…) sans mettre au centre la question des habitants et de leurs conditions de logement.

C’est ainsi qu’utilisant les données officielles en leur donnant un éclairage nouveau, ou en produisant leur propres données, des observatoires alternatifs ont été créés.

Les données alternatives : bip 40, Observatoire des inégalités, rapport de la Fondation Abbé Pierre

Le BIP40 du Réseau d’alerte sur les inégalités (www.bip40.org)

Le BIP40 est un site de “contre-expertise” économique et sociale lancé par le Réseau d’alerte sur les inégalités (RAI). Il regroupe des indicateurs et des analyses sur les grands dossiers économiques et sociaux afin de fournir les ressources critiques nécessaires contre les inégalités et les politiques qui les renforcent. Pour alimenter le débat sur les insuffisances du PIB (Produit intérieur brut) et du CAC 40 (cotation boursière des 40 premières entreprises françaises) comme indicateurs de la richesse d’un pays, le groupe produit un indicateur alternatif. Il s’agit du BIP40, un indicateur synthétique centré sur les questions clés des inégalités (emploi, revenu, santé logement, éducation, justice). Il est composé à partir de l’addition de séries statistiques censées refléter les multiples dimensions des inégalités et de la pauvreté. La méthodologie retenue pour procéder à cette agrégation s’inspire des travaux réalisés sur cette question, par exemple pour la confection de l’IDH (Indice du développement humain du Programme des Nations unies pour le développement).

Par exemple, l’indice “logement” du BIP 40 est construit à partir des données suivantes : le poids des dépenses de logement dans la consommation des ménages, l’indice du prix des loyers rapporté à l’indice des prix à la consommation, la part des mises en chantier de logements très sociaux (PLA) dans les mises en chantier globales, la part du montant d’aides personnelles au logement dans la consommation de logement et le nombre de plaintes en justice des bailleurs pour impayés de loyers. Depuis 1999 cet indicateur augmente constamment, montrant une inégalité croissante autour du logement.

L’Observatoire des inégalités (www.inegalites.fr)

L’Observatoire est également un site internet qui regroupe une contre-analyse et une contre-expertise autour des questions clefs de l’inégalité. L’observatoire considère que “l’appareil statistique français est d’une grande pauvreté dans la connaissance et la mise à disposition d’éléments factuels sur les inégalités.” Par son action d’analyse et de mise en valeur de travaux sur les inégalités il cherche à montrer les lacunes actuelles et à faire en sorte que les institutions améliorent leurs pratiques dans ce domaine. Le logement fait partie des domaines d’analyse de l’observatoire.

Le rapport de la Fondation Abbé Pierre sur le mal logement

La Fondation produit chaque année un rapport sur le mal logement qui analyse de manière très complète les situations de mal logement, la mise en œuvre et les carences des politiques publiques. Pour comprendre le mode d’élaboration du rapport et son intérêt, nous avons posé 3 questions à Christophe Robert, responsable du rapport FAP.

Il existe de nombreuses enquêtes et recueils de données produits par l’Insee. En quoi ne suffisent-ils pas à mettre à jour la question du mal-logement ?

Grâce au recensement, aux enquêtes de l’Insee sur le logement et à celles des bailleurs sur l’occupation du parc social, on a des données intéressantes sur le logement. Mais ces enquêtes portent sur les situations des logements, la mobilité, les conditions de vie, dès que l’on aborde la question du mal logement dans son ensemble, les données sont moins fiables. Les différentes situations de non-logement et de mal-logement ne sont pas abordées.

Dans le cas de l’hébergement par exemple quelques informations ressortent du recensement mais pas toutes, dans le logement social l’hébergement est interdit, il n’est donc pas déclaré. Il existe par ailleurs des difficultés à qualifier et affiner la connaissance des formes de non-logement, comme dans le cas des personnes vivant à l’année dans des campings ou des cabanes.

Ce sont les limites de la connaissance de la statistique publique : il faut la faire évoluer. Comment travaillez-vous pour construire le rapport annuel sur le mal-logement ? Utilisez-vous principalement les données existantes en leur donnant un éclairage nouveau ou menez-vous de nouvelles enquêtes pour construire vos propres indicateurs ?

On ne peut pas se substituer à la statistique publique et travailler sur 36000 communes, c’est trop gros. Notre méthodologie est donc d’exploiter au maximum la statistique publique et dans un deuxième temps sur les sujets importants que nous avons identifiés, d’apporter des éclairages locaux plutôt qualitatifs. Quand on voit des phénomènes émerger, on les creuse grâce à des analyses qualitatives.

Quel est l’apport du rapport annuel dans la lutte contre le mal-logement ?

Et bien par exemple, l’Insee traite de manière froide les données sur l’hébergement sans penser qu’il est souvent contraint. Quand on rentre dans une analyse plus fine des données on se rend compte que les jeunes hébergés sont les plus pauvres. C’est la même chose lorsque l’on travaille sur les taux d’effort et que l’on se rend compte qu’ils sont souvent bien plus élevés que ceux annoncés dans les chiffres officiels.

Nous travaillons également sur la question des définitions. Quand les pouvoirs publics annoncent, par exemple, que le logement se porte bien car il y a une hausse de la construction, nous regardons différemment les données économiques et analysons les loyers de ces logements qui sortent de terre pour montrer leur inadéquation avec la demande sociale.

Le rapport devient ainsi une évaluation des politiques publiques en terme de lutte contre le mal logement.

(1) DRIANT J.-C., Economie et politiques du logement urbain, Institut d’Urbanisme de Paris, 2004
(2) Institut national de la statistique. www.insee.fr

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