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dialogues, propositions, histoires pour une citoyenneté mondiale

A Porto Alegre, c’est la population qui trace les destinées de la ville via « le budget participatif » ou par une co-élaboration du budget de la ville

Pascale THYS

07 / 2009

FICHE PROJET

CONTEXTE

Porto Alegre, municipalité d’1.300.000 habitants est la capitale du Rio Grande do Sul, l’un des 26 Etat du Brésil. Sa superficie est de 497km2. Au niveau culturel, elle a de fort liens avec l’Argentine et l’Uruguay et est influencée par l’Italie et l’Allemagne.

Chacune des 5505 municipalités ou préfecture du Brésil est une entité politique autonome. Les municipalités, régies par une loi organique municipale, s’occupent des intérêts immédiats de la population. Cette dernière interprète la Constitution de l’Etat brésilien pour assurer une politique municipale au niveau de la santé, de l’éducation, du budget, etc.

Le gouvernement municipal, l’exécutif, est composé du maire, ou préfet, du vice-maire et des secrétaires administratifs (responsables administratifs). Ces derniers sont nommés par le maire. Le maire et le vice-maire sont élus au scrutin majoritaire, à deux tours dans les villes de plus de 200.000 habitants.

L’exécutif gère, propose, mais est obligé de passer par le vote de la chambre des élus pour des matières comme le budget, les orientations en matière d’impôt, les grands projets d’urbanisme, etc.

Les membres de la chambre des élus, le législatif, sont élus sur des listes distinctes à la proportionnelle via le suffrage universel direct.

Vu le système, le maire et la majorité au sein de la chambre des élus peuvent être de tendances différentes.

ORIGINES DU PROJET

Lors de la campagne pour les élections municipales de 1988, le projet politique du Parti du Travail était basé sur l’amélioration de la vie quotidienne des plus pauvres et l’initiation d’un processus qui permette le contrôle de la société civile sur le pouvoir issu des élections. Le PT se proposait de gérer la ville en s’appuyant sur des conseils populaires. Objectif : donner la possibilité à chaque citoyen de participer à l’élaboration des politiques et d’intervenir dans les décisions.

Le candidat du PT, Olivio Dutra, fut élu maire. De nombreux habitants participèrent aux réunions plénières de quartier pour demander qu’on améliore leurs quartiers. A cette époque, 98% du budget municipal était destiné aux salaires et aux dépenses de fonctionnement. Il n’était pas possible de répondre aux demandes des habitants.

Une réforme fiscale pour augmenter le montant des ressources disponibles pour les investissements fut mise en place. En une année, 15 projets de loi de nature fiscale furent soumis au vote de la chambre des élus. 14 furent approuvés.

Un des impôts levés était une taxe progressive sur l’immobilier et le foncier urbain (IPTU). Il fixait des taux supérieurs pour les habitants des quartiers bien équipés en infrastructures et réduisait son incidence sur les maisons et appartements pour l’augmenter sur la propriété foncière.

Le jour du vote à la chambre des élus (majoritairement de droite à ce moment-là - 4 élus PT sur 32) de l’IPTU, la population vint soutenir la proposition. « C’est bien la première fois que je vois la population lutter pour payer plus d’impôts » (un conseiller de l’opposition).

Ce n’est que lorsque les réformes fiscales produisirent des résultats et que les premières réalisations souhaitées par les habitants se concrétisèrent que le taux de participation aux réunions augmenta. « La ville prenait conscience peu à peu que la municipalité reconnaissait réellement les citoyens comme la source de ses décisions les plus importantes » (Tarso Genro).

De quelques centaines de participants en 1989, ils sont plus de 100.000 aujourd’hui.

OBJECTIFS DU PROJET

Donner la possibilité aux habitants de changer leur qualité de vie, de devenir acteur de la gestion publique par l’exercice de leurs droits. « L’expérience du budget participatif (…) crée un nouvel espace public, où se côtoient et se rencontrent le simples citoyens, le pouvoir législatif, le pouvoir exécutif, (…) qui devient le véritable centre de décision » .

Créer un nouveau type d’Etat qui combine la représentation politique traditionnelle (élection tous les x ans de représentants) avec la participation directe et volontaire des citoyens. Les décisions prises, tout en restant de la responsabilité des élus, le sont dans l’intérêt de tous.

POPULATION CONCERNEE

Tout habitant de Porto Alegre à partir de 16 ans.

MONTAGE FINANCIER

Le budget municipal.

MONTAGE LEGAL

La Constitution brésilienne prévoit que les municipalités doivent mettre en place une constitution municipale, la loi organique municipale. Le budget relève de cette loi organique.

La loi municipale , stipule : « au cours des phases d’élaboration, de définition et d’accompagnement de l’exécution du plan pluriannuel, la participation de la communauté est garantie dans l’établissement des directives budgétaires et du budget annuel. Cette participation s’exercera à travers les secteurs géographiques de la ville ».

Le budget participatif est donc légalisé. Les modalités de mise en œuvre sont définies par la population.

Il n’y a pas de pas de tutelle exercée sur le conseil du budget participatif.

PARTENAIRES DU PROJET

La mairie et ses services administratifs :

CRC - Coordination des relations avec la communauté

Gaplan – cabinet de planification

Fascom – Forum des coordinateurs de secteurs

Crops – Coordinateurs des secteurs du budget participatif

CTS – Coordinateurs thématiques

Les habitants et autres participants (syndicats, mouvements communautaires, …) au processus.

DEROULEMENT DU PROJET

Le processus d’élaboration du budget municipal (définition des priorités, discussions, vote, …) s’étale sur 9 mois.

Le budget participatif s’applique à l’ensemble du budget municipal. Les choix et priorités de travaux (investissements) concernent 20 à 30% du budget. Mais le Conseil du budget participatif discute avec la municipalité de l’ensemble du budget (fonctionnement, investissement, dépenses, recettes, …).

Pour faciliter la compréhension du processus nous avons pris comme année de référence l’année 01

 

MARS - AVRIL 01

Assemblées publiques de quartiers et thématiques

Elles sont coordonnées par le maire, le cabinet de la planification (GAPLAN), le service des relations avec la communauté (CRC), le coordinateur du budget participatif du secteur ou de la commission et les conseillers du budget participatif du secteur ou de la commission thématique

En accord avec les habitants et leurs organisations, la ville a été divisée en 16 secteurs de 5.000 à 30.000 habitants suivant les affinités politiques et culturelles de leur population.

Et, pour prendre en compte la ville dans sa globalité et sa transversalité, cinq commissions thématiques ont été créées : transport et circulation ; santé et assistance sociale ; éducation, culture et loisirs ; développement économique et fiscalité ; organisation de la cité et développement urbain.

Les habitants sont informés de ces réunions par divers canaux : TV, les radios, les tracts, les journaux de quartiers, la presse associative, des voitures avec haut-parleur, …

La maire y présente :

1. l’état d’avancement des travaux prévus par le plan d’investissement de l’année 00. Chaque plan est édité et publié sous forme de cahier des charges (détail des travaux et investissements prévus pour les différents secteurs avec services de la ville impliqués et montants). Les habitants disposent d’un document, ce qui facilite les débats et le contrôle ;

2. le plan d’investissement pour l’année 01 ;

3. les règles (critères techniques de priorité retenus pour faire des choix dans le budget, comme par exemple : la population du quartier, la carence en équipement, la priorité choisie par le quartier) et le règlement intérieur (fonctionnement du processus du budget participatif : mode d’élection, calendrier, , …) arrêtés par le conseil du budget participatif pour l’élaboration du budget de l’année 02. Un petit livre reprenant les règles est distribué à tous les habitants présents.

Des délégués des habitants sont élus. L’élection se fait proportionnellement au nombre des participants. Par exemple : un délégué pour 10 habitants s’il y a moins de 100 participants ; 1 délégué pour 80 habitants s’il y a plus de 1000 participants.

Ces délégués composent le forum des délégués du secteur. Leur rôle : mobiliser les habitants, organiser les discussions pour déterminer les priorités, les travaux souhaités.

 

AVRIL 01

Processus autonome. Des réunions sont organisées dans les rues, les quartiers, …

Objectif : définir les priorités thématiques (5 thématiques sont jugées prioritaires sur les 12 proposées. Par exemple : la voirie avec l’aménagement des voies ; l’assainissement de base avec la réalisation d’égouts ; …) par quartiers et hiérarchiser les demandes de travaux et de services.

Les services de la mairie fournissent toutes les informations et critères techniques pour étudier la faisabilité.

Le forum des délégués et les deux conseillers du conseil du budget participatif de chaque secteur établissent la proposition finale

 

JUIN 01

La municipalité propose son budget avec les dépenses incompressibles et les recettes estimées pour l’année 02.

 

JUILLET 01

Chaque secteur et commission thématique élit ses représentants au conseil du budget participatif (2 titulaires et 2 suppléants). Le mandat des conseillers est d’un an, renouvelable une seule fois et révocable à n’importe quel moment

Leur rôle : veiller à ce que les choix déterminés par leur secteur et leur commission soient repris dans l’établissement du budget de l’année 02.

 

15 JUILLET

Installation du conseil du budget participatif. Il est composé de 32 conseillers pour les secteurs géographiques, 10 conseillers pour les groupes thématiques, un représentant de l’union des associations des habitants, un représentant du syndicat des employés municipaux, et sans droit de vote : des coordinateurs du cabinet de la planification (GAPLAN) et de la coordination des relations avec la communauté (CRC).

Les conseillers qui le souhaitent suivent une formation sur le budget public.

 

AOUT 01

Une matrice budgétaire effectuée par la mairie sur base des règles et critères définis par le précédent conseil du budget participatif est transmise et discutée par les conseillers du nouveau conseil du budget participatif.

 

SEPTEMBRE 01

Une comparaison est effectuée entre ce qui est demandé et les recettes disponibles.

Des allers et retours sont effectués entre le conseil du budget participatif et les services de la mairie.

Le 30 septembre (suivant la Loi organique) le budget est transmis à la chambre des élus.

 

OCTOBRE - NOVEMBRE 01

Discussion au sein de la chambre des élus et vote du budget pour l’année 02.

Le conseil du budget participatif retravaille sur l’ensemble des règles du processus pour l’année 03 et discute avec la mairie du plan d’investissement de l’année 02.

Fiche reproductibilité

ELEMENTS SPECIFIQUES A REPRODUIRE

Co-gestion d’une ville par les habitants et le pouvoir municipal grâce au processus du Budget Participatif.

La société civile peut participer aux décisions prises par le pouvoir qu’elle a élu. Ce processus de cogestion est le fruit d’une combinaison de la démocratie directe, effectuée par la population dans le budget participatif et de la démocratie représentative qui se concrétise par le vote de la population pour des élus qui gèrent la ville.

Le budget participatif est un espace de formation et d’élaboration d’une éducation civique, un espace collectif où les individus s’approprient du savoir jusqu’à présent réservé, où ils n’attendent plus passivement que les gouvernants décident.

Le budget participatif s’appuie sur deux principes fondamentaux :

1. la participation universelle et directe. Tout habitant, quelque soit son origine, son statut, …, à le droit de débattre, de donner son avis ;

2. la totalité du budget public (fonctionnement, investissements, recettes,…) est soumise à discussion.

EXEMPLES EN REGION WALLONNE – Belgique

Le budget participatif n’est pas encore en œuvre en Région wallonne, mais il existe quelques initiatives intéressantes en matière d’information et de participation des habitants en matières financières :

Certaines communes, comme Estinnes, par exemple, n’hésitent pas à présenter leurs comptes aux habitants, notamment via les journaux communaux.

A Charleroi, il existe des fonds destinés à financer des initiatives issues d’habitants – dans le cadre du Quartier d’Initiative Marchienne/Docherie - et de bénéficiaires d’associations – dans le cadre du Relais Social. Grâce à ces fonds, par exemple, des habitants de la rue ont offert une fête aux passants « pour les remercier et leur rendre la monnaie de leur pièce » sur un pont où ils ont l’habitude de « faire la manche ». Un comité d’organisation, composé notamment d’habitants de la rue, a été créé et la ville a encouragé et soutenu l’action.

Pour expliquer le timing et les montants en jeux dans le processus de rénovation urbaine, la chef de projet du Quartier d’Initiatives de Mont-à-Leux à Mouscron a réalisé un matériel d’information, destiné aux habitants, sous forme de ligne du temps.

Au niveau fédéral, le Ministre du budget a lancé un site explicatif sur le budget : budget fédéral

Quelques élus de toutes tendances démocratiques et de nombreuses associations sont intéressés par l’expérience brésilienne.

Lors des dernières élections communales d’octobre 2000, de nombreuses listes politiques (Ecolo, PSC, …) ont mis le budget participatif dans leur programme.

Dans une carte blanche du Soir, le président du Parti Socialiste a encensé les méthodes du budget participatif. Face à un triple défi (les poches de précarité, la faible confiance dans les institutions et le désir d’un progrès partagé) le président du Parti Socialiste est convaincu qu’en « adaptant » à nos réalités les expériences et les méthodes du budget participatif de Porto Alegre, cela contribuerait à dessiner un visage plus humain à la société et que les institutions regagneraient une partie de la confiance des citoyens .

En janvier 2000, quelques associations membres du réseau international Démocratiser Radicalement la Démocratie et des particuliers ont accueilli deux représentants de Porto Alegre afin, entre autres, de médiatiser l’expérience du Budget Participatif en Région wallonne et à Bruxelles. Les deux brésiliens ont, notamment, été reçus en audition par les membres de la commission des finances et des pouvoirs locaux du Conseil de la Région wallonne et ont participé à des conférences débats confrontant des élus de tous les partis démocratiques, des représentants du secteur associatif et de « simples » citoyens.

ELEMENTS DE REPRODUCTIBILITE

Le budget communal est la traduction financière du programme politique de la majorité communale. Il est élaboré dans l’intérêt communal et non pas dans l’intérêt de l’autorité communale. Bien qu’il n’existe pas de définition de ce qu’est l’intérêt communal, on peut avancer que l’intérêt communal est un intérêt qui est de nature à satisfaire les besoins de la collectivité locale.

Comment pouvoir déterminer ces besoins et y apporter une réponse satisfaisante sans en informer, ni consulter, ni permettre aux principaux intéressés, à savoir les habitants, de participer à la définition des besoins et des réponses ?

La situation en matière de participation des habitants au budget communal peut être résumée en une phrase :

« Sur un scénario écrit par l’Etat, dans un décor élaboré par les élus locaux, les multiples acteurs des finances locales jouent une pièce riche et constamment renouvelée. Seuls manquent les citoyens, qui demeurent spectateurs ».

Excepté le fait que le budget soit voté en séance publique et qu’il peut être consulté à la maison communale, rien n’est prévu légalement en Région wallonne pour permettre aux habitants de participer à son élaboration d’une façon ou d’une autre. La Nouvelle Loi Communale interdit d’organiser une consultation populaire sur le sujet.

Une proposition de loi fait état seulement de « réunions publiques d’information sur le budget au cours desquelles le public pourra poser des questions . »

Pour passer à la pratique on pourrait, en Région wallonne, développer notre propre méthode adaptée à notre contexte et à nos spécificités, tout en gardant quelques éléments de Porto Alegre. Ce serait une démarche originale car il s’agirait d’un transfert de technologie du Sud vers le Nord. Pourquoi ne pas initier des expériences pilotes dans quelques communes intéressées, comme à Mons, par exemple ?

Nos voisins français ont initié quelques expériences de ce type. Notamment à Morsang-sur-Orge où les habitants gèrent une partie du budget d’investissement de la ville. 20% du budget d’investissement est laissé à disposition des projets des comités de quartier. Tous les domaines (embellissement de la ville, aménagement de voirie, …) sont concernés par les budgets de quartier, mais ils ne peuvent être que de l’investissement et ne doivent pas entraîner de dépenses de fonctionnement (comme la création d’un emploi). On s’est aperçu que 80% des décisions prises par les habitants sont celles qui auraient été prises par les élus eux-mêmes et que les habitants se montrent plus soucieux d’éviter les dégradations des équipements s’ils ont participé à la décision de leur réalisation.

Pour ce faire, on peut se baser :

Sur le travail et l’expérience de l’associatif ;

au niveau de la Région :

l’administration des Pouvoirs Locaux et le Cabinet du Ministre des Affaires intérieures et de la fonction publique, travaillent sur un « code de la démocratie et de la décentralisation locales». Le même Cabinet soutient une formation des mandataires locaux dont un des modules vise à donner des moyens analytiques, techniques permettant de gérer, favoriser ou limiter les différentes situations participatives liées à la fonction de mandataire ;

au niveau européen :

la Charte européenne des libertés communales, qui date de 1955, fait état dans ses Principes que : « les communes constituent le fondement même de l’Etat. Chaque citoyen conscient de ses obligations comme membre de la communauté, doit pouvoir contribuer au développement de celle-ci et participer activement à la vie locale. Il revient à la commune de lui en apporter les moyens » ;

la Charte européenne de l’autonomie locale, de 1985, considère dans son Préambule « que le droit des citoyens de participer à la gestion des affaires publiques fait partie des principes démocratiques communs à tous les Etats membres du Conseil de l’Europe » ;

le programme Urb-Al, qui a comme objectif général l’amélioration des conditions socio-économiques et de la qualité de vie des populations, ainsi que le développement équitable des centres urbains, a initié un réseau sur le budget participatif qui, entre autres, finance des projets.

Et au niveau financement, entre autres :

la Fondation pour les Générations Futures (FGF), qui a pour objet de faire émerger, soutenir et rendre visibles des exemples concrets, innovants et alternatifs qui s’inscrivent dans une optique de développement soutenable ;

la Fondation Roi Baudouin, notamment via le Fonds Belgacom, qui soutient des projets qui promeuvent le dialogue entre citoyens et autorités locales.

Mots-clés

lutte contre l’exclusion, rôle de l’Etat, citoyenneté, mobilisation des habitants, diffusion de l’innovation, innovation sociale


, Brésil, Porto Alegre

dossier

Innovation sociale en matière de lutte contre l’exclusion sociale via le logement et l’insertion socio-professionnelle

Commentaire

QUELQUES REFERENCES - ADRESSES UTILES

Publications

A citizens budget, Community Pride Initiative/Oxfam, novembre 2000

T.Genro et U.de Souza, Quand les habitants gèrent vraiment leur ville, éd.Charles Léopold Mayer, France, 1998

Mairie de Porto Alegre, Le budget participatif. Porto Alegre, document de travail, 1998

J.B. Picheral, Le budget participatif de Porto Alegre. Un processus démocratique, précis et évolutif, dans Territoires, n° 416, mars 2001, France

M.Toulotte, Quel bilan pour Porto Alegre. Instituer une démocratie en continu, dans Territoires n° 416, mars 2001, France

Réseau Capacitation Citoyenne, Pas de formation citoyenne sans action sur le réel, le budget participatif de Porto Alegre, 2000

Démocratie participative et budget participatif à Rio Grande Do Sul. La globalisation néolibérale s’arrête-t-elle à Porto Alegre ?, Socialisme Sans Frontière, année2 trim.3, 2000, Bruxelles

Nathalie Caprioli, A Porto Alegre les habitants réinventent la ville, Demain le monde, nr 42-43, mars-avril 2000, Bruxelles, pp.24-25

Rompons nos limites. Une première évaluation des points d’étranglement que nous vivons dans le déroulement du Budget Participatif de Porto Alegre, Mairie de Porto Alegre, 18 avril 2001

Associations

CNCD – Stéphane Compère – Quai du Commerce, 9 – 1000 Bruxelles – Tél. : 022501230 – Fax : 022501263 – e-mail : cncd

Réseau Démocratiser Radicalement la Démocratie – Jean-Blaise Picheral - Impasse des Fleurs, 3 – 59140 Dunkerque – Tél/Fax : 00.33.3.28651799 – e-mail : JB Picheral - site : budget participatif

FGF – rue des Brasseurs, 18 – 5000 Namur – Tél. : 081226062 – Fax : 081224446 – e-mail : fgf

Groupe sur la participation : Patrick Bodart – rue de Hollande, 45 – 1060 Bruxelles – Tél/Fax : 025440793 – e-mail : P Bodart

Sur la participation

Le centre de documentation d’Habitat et Participation possède de nombreux ouvrages, textes, fichiers d’expériences et autres sur la question

Journal Démocratie active (France)

Pascal Percq, Les habitants aménageurs, éd.de l’aube, France, 1994

Les habitants dans la décision locale, Territoires, septembre-octobre 1999, France

Divers

Guidelines for transferring effective practices, CityNet/UNDP/UNCHS, novembre 1998, Thailand - site : sustainabledevelopment

Décortiquer les finances communales, Territoires, nr402-403, décembre 1999, France

Enveloppes de quartier, budgets participatifs… pour une démocratie sonnante et trébuchante, Territoires, nr416, mars 2001, France

Jacqueline Lorthiois Le diagnostic des ressources locales, ASDIC éd.W, France, 1996

Mairie de Porto Alegre site : Mairie

Charte européenne des libertés communales, Conseil des communes de l’Europe, 1955

Charte européenne de l’autonomie locale, Conseil de l’Europe, 15 octobre 1985. Ratifiée par la Région wallonne en 2001

URB-AL – av. de Broqueville, 116-Bte9 – 1200 Bruxelles – Tél. : 027759300 – Fax : 027759309 – e-mail : secrétariat urb

Source

Entretien

AUTEUR DE LA FICHE

Patrick Sénélart

AUTEUR MORAL

Mairie de Porto Alegre – Coordenação de Relações com a Comunidade (CRC)

Av. Presidente João – Goulart, 501 – 1°andar – 90010-110 Porto Alegre

Tél. : 00.55.51.32248272 – Fax : 00.55.51.32248272 –

E-mail : crc

Habitat et Participation - Place des peintres 1/004, 1348 Louvain-La-Neuve, BELGIQUE - Tél. (32) 10 45 06 04 - Fax (32) 10 45 65 64 - Belgique - www.habitat-participation.be - hep (@) tvcablenet.be

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