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Desafíos y opciones claras

La adopción de la Ley de Gobierno Local de 2004 en Sierra Leona abre oportunidades y desafíos para el sector de pesca artesanal

Thomas E.A. Lebbie

03 / 2010

Entre 1999 y 2001 Sierra Leona sufrió una feroz guerra civil que desembocó en la descomposición del Estado. A nivel interno las consecuencias del conflicto fueron gravísimas, con la desintegración total de la autoridad pública, aumento de la tasa de mortalidad, riadas de refugiados y de desplazados internos, huida de capitales, pérdida de capital social y estancamiento del crecimiento económico. Por si esto fuera poco, ciertas investigaciones indican que un país que sale de una guerra civil tiene un 44% de probabilidades de volver a entrar en conflicto en un plazo de cinco años: urge consecuentemente garantizar la integridad física de los ciudadanos y al mismo tiempo crear las condiciones para mejorar las condiciones de vida y evitar así que repunten las hostilidades.

 

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Como uno de los factores que desencadenaron los enfrentamientos fue la excesiva centralización de la maquinaria del Estado derivada de la disolución de los consejos municipales en 1972, se consideró que la descentralización administrativa debía ser un requisito imprescindible para mejorar la seguridad física y el bienestar social de los ciudadanos. Para conferir una base institucional a esta estrategia se promulgó la Ley de Gobierno Local de 2004 (LGA2004), que detalla una serie de competencias y actividades que los ministerios debían transferir a los órganos municipales hasta 2008. El Ministerio de Pesca y Recursos Marinos debía transferir las competencias de gestión de la pesca artesanal a las autoridades municipales electas, como establece la sección 56, subsección b [“Los consejos municipales emitirán una licencia a todos los propietarios de canoa de su jurisdicción”] y la sección 57, subsección c [“Los consejos municipales exigirán el pago de una tasa por la extracción de recursos pesqueros y el establecimiento de piscifactorías en aguas continentales”].

Por lo que respecta a los recursos naturales, este cambio en las responsabilidades de gestión puede tener profundas repercusiones en la pesca artesanal, que representa el 80% del total nacional de capturas de un sector que supone a su vez el 67,9% de las exportaciones de productos básicos, el 63% del consumo medio diario de proteínas y alrededor del 10% del producto interior bruto del país. No obstante, si la descentralización de la ordenación pesquera contribuirá sin duda a incrementar la participación local e integrar el acervo local de conocimiento sobre las características de las pesquerías, por otra parte a escala local escasea la capacidad para asumir estas competencias.

Rendición de cuentas

Los investigadores han alegado que la delegación de competencias es imprescindible para que las comunidades y los grupos de usuarios participen y se responsabilicen en la gestión de los recursos. Las instituciones locales están mejor situadas que las centrales para desempeñar ciertas funciones de la ordenación de recursos naturales como la resolución de conflictos y la provisión de servicios. Sin embargo, el proceso de descentralización no resulta fácil: algunos estudios indican que las ganancias potenciales que puede aportar la participación y la gobernanza local de recursos pueden verse contrarrestadas por la falta de transparencia en la aplicación de la reforma, la inflexibilidad a la hora de integrar el acervo local de conocimiento, la resistencia del gobierno central a ceder el manejo de unos recursos naturales productivos a las comunidades locales y la escasa dotación de fondos destinado a las autoridades descentralizadas.

Es más, el proceso descentralizador acarrea el riesgo de crear más conflictos locales y tensión social, sobre todo cuando ciertos ecosistemas caen dentro de jurisdicciones político-administrativas múltiples o de grupos no representativos o si alguna autoridad tradicional autocrática se apropia de los beneficios que aporta la descentralización. Todas estas preocupaciones se hacen más patentes en Sierra Leona puesto que los consejos municipales creados después de la LGA2004 han asumido el control de toda la flota artesanal, a pesar de la inquietud inicial manifestada por el Ministerio acerca de la insuficiente participación de las comunidades locales, la falta de capacidad institucional, la escasa información disponible sobre la gestión local y la penuria de capital humano y físico necesario para llevar a cabo todas las tareas de administración y gestión.

Existen seis distritos costeros con jurisdicción sobre las aguas marinas de Sierra Leona y la LGA2004 les obliga a crear un Comité de Pesca y Asuntos Marítimos cada uno. Estos comités están formados por un presidente (miembro electo del consejo municipal), junto a varios concejales más, representantes de las organizaciones y las comunidades de pescadores, ancianos de la comunidad y representantes sindicales destacados por el ministerio. Sin embargo, en el momento en que se redactó este artículo, de los seis municipios tan sólo uno, el de Port Loko, había designado personal experto en pesca para colaborar en la gestión de los recursos.

Por demás, si los seis distritos ya poseían departamentos de pesca, establecidos por el ministerio antes del proceso de descentralizador, responsables de la recogida de datos y la recaudación de las tasas y de la formación de las comunidades en torno a temas de gestión y sostenibilidad de recursos, algunos análisis sugieren que el nuevo contexto institucional ha permitido que en ciertos casos los políticos locales saboteasen el adecuado funcionamiento de estas entidades colocando a su frente a administradores que no han recibido formación alguna sobre gestión pesquera. Si por una parte es patente que en el ministerio escasean los recursos humanos y materiales necesarios para brindar un respaldo adecuado a los gobiernos municipales, por la otra no hay duda de que las magras cantidades que les asignan los presupuestos nacionales lastran todavía más su arranque. Actualmente cada municipio recibe 4 millones de leones (unos mil dólares) para cubrir los gastos corrientes de gestión de todo su territorio. Si bien a largo plazo los municipios deberán o deberían autofinanciarse en mayor medida, mediante la puesta en marcha de mecanismos de recaudación de licencias o de otras tasas, las actuales privaciones económicas suponen un freno para su funcionamiento.

Por añadidura, la relación entre los consejos municipales y los agentes locales, como las autoridades portuarias o los patrones de pesca, con sus respectivos papeles y responsabilidades, no ha quedado bien definida en la presente legislación. Hasta la fecha el ayuntamiento de Freetown es el único municipio costero que permite a las autoridades portuarias guardar el 20% de los impuestos que recaudan, no sólo para maximizar el número de licencias concedidas sino también a fin de compensarles por el amplio abanico de actividades que realizan a favor de la comunidad, como el saneamiento, las expediciones de rescate, y otras muchas.

Existe preocupación acerca de las responsabilidades institucionales que emanan de la adopción de la LGA por parte del gobierno. Los pescadores locales no han podido recurrir a la justicia y carecen de canales para protestar, por ejemplo cuando los arrastreros destruyen sus aparejos, ya que todavía están por demarcar las competencias respectivas de los municipios y el ministerio. Por si no fuera poco, las organizaciones de productores, el Sindicato de Pescadores Artesanales de Sierra Leona (SLAFU) y el Sindicato Unificado de Pesca Artesanal de Sierra Leona (SLAAFU) son endebles, tal vez porque no son democráticas y porque se muestran una desconfianza mutua.

El SLAFU representa a pescadores locales y a trabajadores de las industrias auxiliares de la pesca, como carpinteros de ribera, transformadores de pescado, fabricantes de cestos, maquinistas o transportistas. Fundado el 26 de diciembre de 2001, su objetivo consiste en tratar temas de interés para sus afiliados y actuar colectivamente en su defensa. El SLAFU ha establecido varios reglamentos para la explotación sostenible de recursos y lanzado campañas contra la explotación abusiva de los ecosistemas, como la pesca con artes prohibidos o en las zonas de cría. Persigue también mejorar la gestión y la situación sanitaria de las zonas de desembarco, prevenir la contaminación y la destrucción de los manglares, garantizar la seguridad de los marineros y dirimir conflictos. La organización fue fundada por varios destacados pescadores de la comunidad pesquera de Tombo, de la región occidental, que constituyen su dirección ejecutiva.

DelPHE

La Asociación para el Desarrollo de la Educación Superior del British Council es una iniciativa de colaboración entre el Instituto de Biología Marina y Oceanografía, el Instituto Fourah Bay, la Universidad de Sierra Leona, el Centro de Economía y Gestión de Recursos Acuáticos, la Universidad de Portsmouth (Reino Unido) y el Centro de Investigación Marítima de la Universidad de Ámsterdam (Países Bajos), que pretende ayudar a las comunidades pesqueras locales a resolver sus problemas al tiempo que fomentan la equidad de género en el sector pesquero artesanal de Sierra Leona. Los primeros frutos del proyecto consisten en haber conseguido involucrar a los principales socios de forma interactiva a fi n de identifi car las fortalezas, debilidades, oportunidades y desafíos que presenta para ellos el nuevo modelo de gobernanza pesquera descentralizada a escala local.

Organización pansectorial

Los esfuerzos del SLAFU por constituir una organización a escala nacional fueron recibidos con recelo por los pescadores de otras regiones, que consideran a este sindicato como una entidad no democrática, ya que los afiliados no eligieron a sus representantes, que protege preferentemente los intereses de la zona occidental donde surgió. A su vez el SLAAFU, como indica su nombre, pretende actuar como una organización pansectorial, a lo que el SLAFU se resiste: la relación entre ambas organizaciones se caracteriza por la desconfianza mutua. El establecimiento de una organización de productores aceptable y democrática continúa siendo una asignatura pendiente en la pesca artesanal del país.

La LG2004 ha convertido el sector pesquero artesanal de Sierra Leona en un territorio que ofrece interesantes oportunidades de desarrollo a través de las siguientes estrategias:

• Acercar los procesos de toma de decisiones a los usuarios de recursos, agentes y socios locales;

• Favorecer la transparencia y la rendición de cuentas, ya que todos los socios participan;

• Reforzar capacidades de gestión de recursos pesqueros a escala comunitaria;

• Establecer planes de ordenación con la participación plena de los agentes locales;

• Identificar las necesidades a escala local;

• Fomentar la responsabilidad de las comunidades en la gestión de recursos;

• Garantizar la creación y el desarrollo de un marco propicio para el desarrollo pesquero sostenible y la cogestión, e

• Incorporar a los grupos de usuarios como el SLAFU con una mejor definición de papeles y responsabilidades. El sector se enfrenta a varios desafíos claros. Entre ellos:

• La ausencia prácticamente total de estructuras estatales y la escasa capacidad de los recursos humanos en los sistemas de administración local

• La insuficiencia de los sistemas descentralizados de gestión a la hora de garantizar una gestión pesquera eficaz a nivel local;

• El fracaso a la hora de identificar los papeles y las responsabilidades de cada socio;

• La penuria de fondos (los consejos municipales reciben una asignación trimestral para ejecutar las competencias descentralizadas);

• Los conflictos entre los diferentes usuarios de los recursos y otros socios como SLAFU, SLAAFU, consejos municipales, pescadores y pescaderos;

• La necesidad de garantizar la elección legítima de los agentes locales como los directores de puertos y patrones y limitar la influencia política y la intervención del gobierno central.

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