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Le programme Un million de maisons au Sri Lanka

Cécile LACHERET

07 / 1994

Le programme Un million de maisons (MHP) résulte de l’examen critique de programmes mis en oeuvre précédemment, en particulier le programme Cent mille maisons (HTHP) (1972-1982). La politique appliquée entre 1971 et 1977 reposait sur le principe d’une opération de réadapation et de construction menée par l’Etat, d’attribution de prêts aux petits entrepreneurs et de terrain aux groupes privés -avec toutefois une attitude « moins amicale vis-à-vis des promoteurs »- qui avait donné d’importants résultats à Colombo.

Le Programme HTHP partait du principe suivant instauré par l’Etat : « un processus séparé pour le secteur public du logement », avec offre de logements neufs aux ménages disposant de faibles revenus. 40 % du programme était allé au milieu rural, sous forme d’aide à l’auto-construction, et 15 % au milieu urbain sous forme de construction directe. Les prêts aux entrepreneurs avaient permis de couvrir jusqu’à un peu plus de 30 000 unités.

Beaucoup de critiques s’étaient exprimées par la suite : emplacement, services et programmes d’amélioration avaient débordé le cadre du programme ; l’amélioration des quartiers pauvres n’avait pas reçu l’attention qu’ils méritaient ; la baisse des prix des coûts directs de la construction avaient été négligé ; il n’y avait guère eu dialogue avec les populations concernées.

Le programme Un million de maisons [a couvert] la période 1984-1989. Son approche est différente : au lieu de construire directement les maisons, l’Etat propose aux familles de les aider à les construire. Il veut répondre aux besoins suivants : créer des solutions générales de base pour la majorité de la population et non une série de solutions spécifiques pour seulement une minorité ; développer des liens avec les gouvernements locaux, lesquels devraient intervenir directement et activement dans la formulation et la réalisation des programmes ; sortir de la relation logement-pauvreté ; valoriser les diverses formes d’expression populaire ; développer un programme propre au Sri Lanka au lieu de simplement copier et adopter des programmes venant de l’étranger ; tenir compte de la relation logement-niveaux culturels. Ce qui est au coeur du programme, c’est encourager une étroite collaboration entre administrateurs, hommes politiques et population et prévoir un retour des informations concrètes et des discussions avec la population suivi de révisions régulières du programme.

Ce programme met l’accent sur :

- de très petits prêts, le prêt moyen étant de $ 178 par famille,

- une large participation des ménages : sous forme de travail ou d’argent, elle représente 60 à 90 % de la valeur totale du logement construit,

- l’absence de normes techniques strictes,

- une assistance technique de l’administration et un contrôle de l’utilisation des prêts,

- un large éventail de prêts pour amélioration et construction de nouveaux logements, emplacements et services, approvisionnement en eau, système d’écoulement des eaux usées, etc.

- une politique d’amélioration des bas quartiers à Colombo et dans d’autres villes,

- une politique foncière qui facilite l’accès au terrain dans les zones urbaines : tout bénéficiaire du programme qui occupe un terrain public en acquiert la propriété sans frais fonciers ; si le terrain est propriété privée, l’Etat s’en porte acquéreur et une partie seulement du prix est prise en compte dans le prêt accordé,

- une politique de subvention : taux d’intérêts inférieurs à ceux du marché, infrastructures financées sans remboursement, coûts administratifs exclus du coût du prêt.

La NAHDA (National Housing Development Authority) est responsable de la gestion du programme et de l’attribution des prêts.

La réalisation du programme Un million de maisons s’est heurtée aux difficultés inhérentes à ce type de programme : sélection des bénéficiaires, manque de souplesse du système de garantie, lourdeurs administratives, systèmes de remboursements complexes.

Suite à un projet pilote local réalisé à Kandy, la NHDA a décidé d’inclure systématiquement les coopératives dans le programme. Le financement passe par des coopératives primaires associées à une Union coopérative de district. Celle-ci reçoit de la NHDA des prêts à 2 % et les transmet aux coopératives primaires au taux de 4 % ; ces dernières les accordent aux bénéficiaires au taux de 6 %. Actuellement, dans les zones rurales, 40 % des prêts passent par les coopératives, alors que dans les villes la part des coopératives est seulement de 10 %. Le taux de remboursement par les coopératives est de 80 à 85 % alors que, pour la NHDA, il est au maximum de 50 à 60 %.

L’évaluation du programme Un million de maisons n’est pas aisée dans la mesure où ne sont disponibles [à la date de rédaction de la fiche] qu’un ensemble de travaux servant de références pour des programmes particuliers. Selon la NHDA, les réalisations de la période 1984 à fin août 1988 ont touché 796 990 familles. Sur un total de 249 004 prêts au logement, 87,3 % correspondent aux régions rurales et seulement 12 % aux villes. Cependant, ces chiffres ne représentent que le point de départ d’une évaluation complète du programme. L’écart entre prêts accordés et prêts utilisés et les chiffres en termes de valeur monétaire -et pas seulement en termes de familles bénéficiaires- devraient également être pris en compte. En moyenne, chaque prêt du secteur privé est trente fois plus élevé que celui des programmes ruraux et urbains.

De nombreuses discussions se sont engagées au MHP à propos de certains aspects spécifiques du programme : proportion entre prêt et valeur des maisons construites, qualité du logement et matériaux de construction, rôle des coopératives, volume des subventions et conséquences pour l’économie nationale et locale.

Le programme Un million de maisons est une initiative du plus grand intérêt en ce qui concerne le financement du logement, tant par ses dimensions que par ses caractéristiques. Et c’est une innovation dans la manière dont les politiques du logement peuvent être conçues dans la région Asie-Pacifique.

Mots-clés

habitat, financement du logement, construction de logement, participation populaire, crédit, aménagement urbain, coopérative, évaluation


, Sri Lanka

Notes

Reproduction de l’étude de cas rédigée par M. Sirivardana en 1985 et parue dans : Guidelines on Community-Based Housing Finance and Innovative Credit Systems for Low-Income Households, Bangkok, ESCAP, 1990. Fiche traduite de l’anglais par Cécile Lacheret (cf. fiche précédente).

Source

Rapport

ESCAP=ECONOMIC AND SOCIAL COMMISSION FOR ASIA AND THE PACIFIC, ESCAP, 1990/11 (THAILANDE)

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