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dialogues, propositions, histoires pour une citoyenneté mondiale

L’Etat au coeur

Le meccano de la gouvernance

Pierre Yves GUIHENEUF

06 / 1998

Le dogme néo-libéral, qui s’est imposé depuis les années quatre-vingts, s’est nourri de la crise de l’action publique. Mais dans un monde de plus en plus interdépendant, les régulations sont essentielles et le marché est impuissant à lui seul à les assurer.

On ne répondra pas à ces défis en revenant aux doctrines et aux pratiques de l’action administratives, forgées il y a plusieurs siècles dans un contexte radicalement différents. Aujourd’hui, pour lui redonner sa place dans la marche des sociétés, il faut réformer profondément l’Etat, dans sa philosophie et dans ses méthodes.

Pour cela, il faut retrouver la voie d’un partenariat efficace entre l’Etat et le reste de la société. La première étape réside dans une plus grande intelligibilité de l’action publique. La réglementation, langage de prédilection de l’Etat, doit être revisitée. Trop souvent, des normes pléthoriques prennent un caractère absolu qui passe par l’oubli de leur origine et de leur justification. Et masquent les enjeux de pouvoir des fonctionnaires derrière un verbiage impersonnel. Elles peuvent refléter l’inadéquation des découpages arbitraires de la vie sociale ou au contraire des regroupements inadéquats qui, sous prétexte de simplification, ne font que pousser jusqu’à l’absurde notre incapacité à gérer la complexité. Il faut désacraliser les règles et y insuffler l’éthique dont savent faire preuve les fonctionnaires. Il faut créer des lieux d’échange capables de casser les barrières entre l’administration, les entreprises, les citoyens. De nombreux fonctionnaires appellent de leurs v ux une meilleure intelligibilité des situations dans lesquelles ils agissent. Les efforts entrepris dans ce sens (les enquêtes, par exemple)doivent leur profiter au premier chef, ainsi qu’à toutes les personnes directement concernées, plutôt qu’aux experts et aux notables.

Seconde étape : la mise en place d’un dialogue entre les partenaires, prélude indispensable à leur entrée en projet. Les agents du service public se trouvent souvent en présence d’intérêts privés. Il faut en reconnaître la légitimité, ou au moins la réalité. De l’autre côté, il faut reconnaître que les représentants de l’Etat eux-mêmes ne sont ni neutres ni désincarnés. Il faut même être lucide : oui, les préfets ou d’autres fonctionnaires sont soumis au risque de se comporter en notables ; non, les élus ne peuvent pas prétendre détenir le monopole de l’expression des citoyens ; oui, les fonctionnaires ont souvent de grandes bouches et de petites oreilles. Mais ils peuvent aussi se mettre à l’écoute des citoyens, sans pour autant perdre de vue l’éthique de l’action publique, la loyauté envers l’Etat ou leur devoir de réserve. L’Etat fait partie de la société et n’est pas au-dessus d’elle. Ecouter l’autre, permettre à des groupes sociaux de construire une parole collective, établir peu à peu la confiance : c’est bâtir les bases d’un dialogue durable.

Puis viennent les projets, qui dessinent un futur et assurent la cohésion sociale. Progresser dans cette voie suppose d’abandonner l’idée de suprématie des services de l’Etat dans le développement des projets. Cela ne signifie pas "moins d’Etat", mais une autre forme d’action publique. L’Etat doit d’abord exercer son pouvoir de convocation et de dynamisation du dialogue. Les agents de la fonction publique ne sont pas absents, mais ils ne sont pas non plus au-dessus de leurs partenaires : ils sont aux côtés d’eux.

Un enjeu du futur réside dans la mise en place de nouvelles formes de gouvernance. L’élargissement des espaces de coordination entre les hommes - qui s’étend maintenant à l’échelle planétaire - nous oblige à concevoir une nouvelle organisation des rôles. Ni le centralisme jacobin, qui privilégie l’unité aux dépens de la diversité sociale, ni la subsidiarité, qui fait le choix inverse, ne sont adaptés à l’objectif qui doit être le nôtre : conjuguer unité et diversité du monde.

C’est la subsidiarité active qui permet de résoudre ce dilemme. Elle repose sur quelques principes simples :

- la négociation des résultats à atteindre est un fondement de l’articulation entre deux niveaux de gouvernance, et ceci quels que soient ces niveaux.

- la définition des objectifs passe par la recherche de questions (et non pas de solutions)communes à des situations apparemment diverses

- il faut préférer les obligations de résultat aux obligations de moyens

- il faut respecter les pas de temps spécifiques des diverses actions entreprises, et ne pas veiller à imposer les rythmes administratifs aux dynamiques sociales.

- il faut mettre au point, non pas des solutions estimées parfaites, mais des processus démocratiques permettant la mise au point de solutions satisfaisantes par tous.

L’Etat moderne doit être réformé pour s’adapter aux mutations de la société. Il doit devenir un État en réseau, partenaires des groupes sociaux, facteur d’innovation, présent aux différents niveaux de gouvernance de la subsidiarité active et promoteur de ce principe. C’est à ce prix qu’il retrouvera sa place au c ur de la société.

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