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O clientelismo e o exercicio do poder no Brasil

Paulo M. d’Avila Filho

06 / 2008

[…] como a desigualdade existe de início, há duas orientações possíveis: a que tende a apagar a desigualdade pelo esforço social; e a outra que, pelo contrário, tende a recompensar todos na base de suas qualidades desiguais. Weber afirmava […] que entre essas duas tendências antitéticas […] não há escolha governada pela ciência, todo homem escolhe seu Deus ou seu demônio por si mesmo (Raymon Aron).

O clientelismo é um destes termos que, como o populismo, usamos de forma recorrente para explicar certos males nacionais que seriam provenientes de uma condição inescapável de país atrasado. Diagnóstico que vem acompanhado de todos os subprodutos que lhe são peculiares. Uma elite constituída de “raposas velhas” que manipulam um povo ignorante e indefeso em função da sua miséria e baixa escolaridade. Assim, populismo e clientelismo são expressões que nos vêm à mente de imediato quando nos defrontamos com determinada forma de exercício do poder político com a qual não compartilhamos. São termos “guerreiros”, freqüentemente utilizados para desqualificar a ação política de um outro.

Designam certo tipo de exercício do poder que considera demandas específicas de um potencial eleitor em seu cálculo político, obtendo algum tipo de apoio por parte desses demandantes. Quando o mesmo cálculo preside ações que consideramos positivas, chamamo-las de representação democrática de interesses.

Clientelismo, no entanto, é um conceito que descreve uma relação de troca política. Um tipo de troca distinta das trocas sociais em geral, mais inespecíficas, pois trocamos socialmente de tudo: afetos, redes de contatos, presentes etc. Diferente, também, das trocas econômicas, regularmente bem mais específicas – trocas de bens envolvendo mercadorias em uma racionalidade monetária.

O que há em comum entre as trocas sociais e as trocas econômicas é que podem acontecer entre atores sociais mais ou menos assimétricos, entre iguais ou entre sujeitos hierarquicamente dispostos. A troca pode, até mesmo, servir como meio de definição hierárquica dos participantes, como nos sugere Marcel Mauss, no qual o mais generoso é também o mais poderoso.

As trocas políticas, por sua vez, se caracterizam por serem sempre assimétricas, seja do ponto de vista do observador ou dos trocadores. Assimétrica porque opera em um eixo vertical no qual um dos participantes da troca, o demandante – classicamente chamado de cliente –, independente de sua posição social ou status, deseja obter as benesses dos recursos de autoridade política que um outro – tradicionalmente chamado de patronus –, de algum modo, controla ou influencia. São os chamados recursos patrimoniais do Estado sob gestão dos poderes públicos. Toda a sociedade, como nos sugere Weber, funda sua estrutura de organização e poder com base no maior ou menor controle desses recursos e no caráter inexoravelmente discricionário com que se tem acesso a eles. A especificidade do caráter clientelista da troca política diz respeito aos termos não regulados pela lei – embora não seja necessariamente ilegal –, mas fundados em acordo político ou na expectativa mútua entre patronus e cliente em auferir benefícios com a troca.

Marca do atraso brasileiro

Os problemas de interpretação e aplicação do conceito em nosso dia-a-dia não são aleatórios. O tema do clientelismo é recorrente na literatura brasileira. Uma determinada percepção de que seríamos um país atrasado com relação às conquistas de liberdade e igualdade, alicerces de uma ordem exitosa nos modernos países industriais, sugere essa chave de interpretação das mazelas nacionais.

Com base nessa perspectiva, ocorre uma estreita associação entre formas clientelistas de dominação e o fenômeno do atraso. Essa identificação acaba por desagregar o valor heurístico do conceito ao subsumi-lo a um conjunto de denominações correlatas, porém nãoidênticas ao do domínio tradicional.

De um lado, aqueles que creditam os males nacionais ao mandonismo privado das oligarquias – cujo corolário do diagnóstico aponta a captura das estruturas de poder por parte dessas oligarquias. De outro, os que apontam o caráter patrimonialista do Estado brasileiro como grande impedimento à constituição do que seria a “boa ordem”, em cujo diagnóstico imputa à cooptação pelas estruturas de poder do Estado a responsabilidade sobre a ausência de uma sociedade pujante, autônoma e empreendedora.

Esses olhares marcam as leituras sobre o clientelismo no Brasil. A confusão que deriva dessa associação corrobora a dificuldade de entendimento e de uso do conceito mais recentemente. Ainda que sejam, patrimonialismo e mandonismo, formas de clientelismo, não encerram a amplitude do conceito.

O clientelismo acaba sendo encarado de modo estático pelas duas linhas de interpretação. Isso ocorre quando é explicitamente identificado com formas tradicionais, pré-modernas de controle político (que tenderiam a desaparecer com a modernização da sociedade), ou como categoria residual, que sobrevive por meio dos mecanismos igualmente identificados com o atraso ou com formas não-democráticas de organização política – que permanecem como terreno fértil para práticas clientelistas em meio à modernização brasileira, acompanhada pela instabilidade de suas instituições, pela desigualdade social e pela exclusão política.

Desse modo, todo o problema é visto como partindo de uma fórmula dicotômica: clientelismo/atraso – universalismo/moderno. Cidadania e clientelismo são, assim, termos antitéticos. O primeiro tende a suplantar o segundo à proporção que a sociedade se moderniza.

O clientelismo como forma de entrelaçamento entre Estado e setores populares não pode se modernizar, alterando suas fórmulas, com as instituições da sociedade. O problema parece ser a insistência em uma distinção inflexível entre a política clientelista ou tradicional – vista como estática e residual – e a política “radical” – democrática ou moderna –, tanto nas esferas populares como nas legislativas.

Longe de simplesmente suprimir relações de clientela, o aumento da competição política vem reduzindo a distância ou a desigualdade entre patronus e clientes, possibilitando novos formatos e maior espaço de negociação entre as partes, com incidência direta sobre as possibilidades do arranjo.

A recente transição para a democracia testemunhou o grande aumento das disputas inter e intrapartido pelos votos. Da mesma forma, o crescimento das organizações da sociedade civil vem configurando um cenário pluralista cada vez mais poliárquico, que incrementa a competição entre lideranças e associações de perfil popular.

Se esse diagnóstico é correto, permitenos inferir que a democratização, o aumento da competição política, a modernização, a universalização do voto, o aumento da participação e a organização da sociedade civil não contraditam ou excluem formas de clientelismo político, mas criam novas possibilidades de arranjos clientelistas, como apontam diversos autores, entre eles, Eli Diniz (1982); Luiz Henrique N. Bahia (1997); José Murilo de Carvalho (1998); Robert Gay (1999) e Paulo d’Avila Filho (2000).

Tais fatores permitem a configuração de um cenário onde, dentro de contextos democráticos competitivos, a alteração na correlação de forças promovida pela necessidade de atendimento à reivindicação de seus “clientes” por parte dos patronus leva à possibilidade de pensarmos esses arranjos a partir de uma perspectiva ex parte populis. Ou seja, como instrumento estratégico de política por parte desses clientes, e não apenas ex parte principis. Altera-se, dessa forma, o tradicional ângulo de análise do fenômeno.

A questão central em debate é se, ao falarmos de clientelismo, estamos diante de uma herança, resíduo de uma sociedade hierarquizada embutida dentro da sociedade moderna. Se assim for, estaremos vivendo em uma sociedade que ainda não se modernizou completamente e, ao fazêlo, destruiria esses resíduos. Ou, de outra forma, estamos diante de um tipo de relação política que, ao contrário de definhar, tenderia a assumir formas de expressão que disfarçam o seu conteúdo original e frustram as expectativas de superação de traços considerados residuais e passageiros.

Na gênese de toda a ordem social, contudo, está presente uma macrotroca política. Da gênese grega aos clássicos modernos até o debate contemporâneo, estão presentes diferentes teorias acerca dos fundamentos da “boa ordem”, da justiça e dos governos. Todas elas, no entanto, estão se referindo a processos de macrotroca política – nos quais os sujeitos sociais trocam a obediência por alguma noção de ordem pública, bem coletivo, regras ou garantias. Esse processo permitirá o funcionamento das sociedades.

A troca econômica não será possível, no sentido macro, sem um mínimo de garantia fornecido pela troca política. A característica fundamental a toda organização será a produção de hierarquias e assimetrias de poder, presentes no seio da troca política. As outras formas de troca serão autorizadas por uma hierarquia de poder legitimada por leis, consensos, costumes.

O entendimento central dessas considerações para a análise seguinte sobre o fenômeno do clientelismo é de que o que se troca em política não são favores pessoais, como acontece entre indivíduos comuns. São favores de autoridade. Em política, são os benefícios do exercício da autoridade que entram na troca.

Os favores de autoridade não se restringem, é verdade, à autoridade pública, no sentido da burocracia nomeada ou concursada, ou dos legisladores ou executivos eleitos. Têm a ver, também, com as trocas que envolvem o jogo de poder dos diferentes grupos econômicos.

As trocas patrimoniais hierárquicas ou assimétricas não são prerrogativas apenas do poder público, tampouco estão circunscritas contemporaneamente ao formato do mandonismo local. Elas não se limitam ao patrimonialismo de Estado, tão caro à tradição patrimonialista, e assumem formas mais modernas do que aquelas denunciadas pela literatura que opera no eixo do mandonismo.

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Raiz da questão

A partir das considerações feitas, é possível analisar que o clientelismo se enraiza intrinsecamente na hierarquia inerente a toda organização. Não constitui, por isso só, um resíduo da sociedade tradicional, um corpo estranho na sociedade do capitalismo.

O clientelismo se manifesta em todos os modos de poder, concorrendo para sua conservação e distribuição nos espaços não regidos pela lei. Pode ser, até mesmo, uma forma de costume. No passado, essencialmente, e em nossa época, o clientelismo aparece como fator endógeno às sociedades estruturadas. Não podem elas – organização e hierarquia – prescindir dele, como nos sugeriu Luiz Henrique Bahia (2003), em seu livro O poder do clientelismo.

Alguns trabalhos de análise empírica feitos em contextos de alegada expansão dos direitos de cidadania, como nos Estados Unidos da América, reforçam o argumento de que o clientelismo será uma forma de intermediação de interesses onde quer que tenhamos assimetrias políticas sobre os benefícios patrimoniais. Ou seja, tanto em contextos ditos menos desenvolvidos como em países considerados de democracia avançada.

Aqui como lá ou alhures, o clientelismo se apresenta como estratégia moderna de obtenção de benefícios por parte dos atores sociais minimamente organizados e desejosos de auferir determinados benefícios, os clientes, com os detentores legítimos dos benefícios patrimoniais, materiais ou simbólicos, seus patronus.

Visto por esse ângulo, portanto, o clientelismo não pode mais ser descrito como fenômeno relacionado ao atraso ou à miséria. Ocorre nos chamados países avançados tanto como no terceiro mundo. É realizado por grandes empresas e conglomerados econômicos dispostos a auferir benefícios de regulação ou outros, e também por grupos mais ou menos organizados em comunidades de baixa renda. Não há nenhuma relação entre a prática do clientelismo e o grau de escolaridade.

Outra perspectiva

É possível, com base na perspectiva aqui adotada, reconsiderar o conceito de clientelismo sustentando dois pontos fundamentais:

  • a) chamar a atenção para alguns problemas provenientes da percepção do clientelismo como um resíduo – marca do atraso que tenderia a ser superado por um processo de modernização democrático –, o que tem dificultado a compreensão do fenômeno como endógeno à organização do poder político e como fórmula moderna de intermediação de interesses;

  • b) sugerir a possibilidade de se pensar o clientelismo como estratégia popular de obtenção de benefícios – particularmente, em contextos de baixa institucionalização de canais de acesso aos centros de decisão política, canais que organizam a distribuição patrimonial de bens e serviços e que se constituem em poderoso instrumento de aquisição de apoio político por parte do patronus.

É possível sustentar, ainda, que o clientelismo é um fenômeno relacionado ao acesso e à exclusão de bens e serviços não regulados diretamente pela ordem jurídica e pelos valores de mercado.

Os mecanismos que fazem parte da troca política assimétrica/clientelista ocupam espaços vazios, onde não há garantias legais, não constituem direitos, mas também não constituem, necessariamente, ilegalidades. Fazem parte do universo possível das trocas políticas entre atores políticos socialmente interessados. Assim, o clientelismo condenável será freqüentemente o clientelismo bem-sucedido do outro, não a minha troca política legítima.

A única possibilidade de eliminação das trocas políticas assimétrico-clientelistas de um contexto social qualquer é na imaginação de uma ordem social que elevasse ao limite a máxima próxima da fabulação rousseauniana – na qual a vontade geral ou a vontade do demos e a autoridade política são uma e mesma coisa. Imaginação política na qual está eliminado o caráter discricionário do contrôle dos recursos materiais ou simbólicos da autoridade política inerente à ordem social que conhecemos, visto que todos, como autoridade política, controlam todos os recursos em nome do todo e do bem comum.

Palavras-chave

segurança alimentar, pobreza, luta contra a pobreza, política social, rendimento minimo


, Brasil

dossiê

Segurança alimentar, renda et políticas públicas no Brasil : Programa Bolsa Família em questão

Notas

REFERÊNCIAS

BAHIA, L. H. N. Raízes e fundamentos de uma teoria de troca política assimétrica/clientelística. 1997. Tese (Doutorado em Ciência Política) – Iuperj, Rio de Janeiro. Mimeo. O poder do clientelismo. Rio de Janeiro: Renovar, 2003.

CARVALHO, J. M. de. “Mandonismo, coronelismo e clientelismo: uma discussão conceitual”. In: . Pontos e bordados, escritos de história e política. Belo Horizonte: UFMG, 1999.

D’ÁVILA, P. F. Democracia, clientelismo e cidadania: a experiência do orçamento participativo no modelo de gestão pública da cidade de Porto Alegre. 2000. Tese (Doutorado em Ciência Política e Sociologia) – Sociedade Brasileira de Instrução (SBI/Iuperj), Rio de Janeiro. mimeo.

DINIZ, E. Voto e máquina política, patronagem e clientelismo no Rio de Janeiro. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1982.

GAY, R. Rethinking clientelism: demands, discourses and practices in contemporary Brazil. Conecticut: Conecticut College, 1998. Mimeo.

Fonte

Texto original

IBASE (Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas) - Av. Rio Branco, nº 124, 8º andar - Centro - Rio de Janeiro - CEP 20040-916 BRASIL- Tel: (21) 2178-9400 - Brasil - www.ibase.br - candido (@) ibase.org.br

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