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Élément fondamental dans la consolidation du bien-être brésilien - partie 1

Patrus Ananias de Sousa

06 / 2008

Durant ces quatre années et demi d’existence, le Programme Bolsa Família (PBF) a relevé d’importants défis de mise en œuvre et a enregistré des résultats significatifs dans l’amélioration des conditions de vie de la population la plus pauvre dans notre pays.

En tant que l’un des principaux piliers du réseau de protection et de promotion sociale brésilienne, le programme contribue à réduire la pauvreté et les inégalités sociales qui se sont accumulées tout au long de notre histoire. Toutefois, le chemin à parcourir est encore long pour que les mêmes droits et les mêmes chances soient effectivement garantis à toute notre population. Pour cela, il est nécessaire de consolider la dimension nouvelle de développement qui se dessine dans notre pays, plus juste et solidaire, qui combine croissance économique et insertion dans la sphère des droits des citoyens et sur le marché de ces segments antérieurement exclus des fruits de cette croissance.

Le processus de construction du système brésilien de protection sociale, à partir des années 1930, a été étroitement associé à l’insertion dans les catégories professionnelles réglementées par l’État. Ce modèle a renforcé les inégalités provenant du marché du travail et a approfondi la stratification et la segmentation sociale dans une société déjà assez inégale. Cette discrimination institutionnelle appliquée par l’État a perduré jusqu’à la promulgation de la Grande Charte de 1988.

Le modèle actuel de sécurité sociale, défini par la Constitution de 1988, présente trois grandes composantes : la Santé, la Prévoyance sociale et l’Aide sociale. L’organisation de ce système de sécurité sociale (une réalité encore en construction dans notre pays et inégale dans les étages de chaque composante) doit garantir l’universalité de la couverture et de l’assistance, la diversité de la base de financement et le caractère démocratique et décentralisé de la gestion.

La Constitution de 1988 a été à l’origine de nombreuses avancées dans le cadre légal des politiques de sécurité sociale. Ces avancées étaient très différentes des pratiques jusqu’alors en vigueur dans le domaine des politiques sociales, structurées, à un extrême, autour du modèle que Wanderley Guilherme dos Santos (1987) a appelé « citoyenneté réglementée », dans lequel seuls ceux qui ont un emploi fixe ont droit aux aides sociales, ou à un autre extrême, autour de faveurs personnelles, dans un modèle d’assistance marqué par l’exigence du soutien politique, de la déstructuration des services locaux et de l’inexistence de normes et de procédures régulières, dans un modèle clientéliste tel que le montre Victor Nunes Leal (1973).

Durant les années 1990, les politiques publiques de la sécurité sociale ont été graduellement réglementées. Il y a eu des avancées en direction de la consolidation du Système Unique de Santé (SUS) et de l’augmentation de la portée du système de prévoyance. Toutefois, les indices d’inégalités sont restés élevés tout au long de cette décennie, et les politiques de protection et de promotion sociale sont restées au second rang dans l’agenda économique.

Avec l’élection du président Lula en 2002, l’agenda social a joué un rôle central dans les politiques publiques gouvernementales, en ayant comme cadre le lancement de la stratégie de gouvernement « Faim Zéro » cette année-là, avant même sa prise de fonction, avec l’objectif d’assurer le droit humain à une alimentation appropriée, en intégrant divers programmes et actions. Avec la « Faim Zéro », la transversalité des politiques publiques a occupé une place importante dans la discussion du développement social (1).

En 2004, la transversalité et l’intégration de politiques sociales, ayant pour objectif la mise en place d’un réseau de protection et de promotion sociale, ont accompli une avancée en ce qui concerne la conception institutionnelle, avec la création du MDS, qui a réuni, outre la coordination des actions de sécurité alimentaire et nutritionnelle, les piliers de l’aide sociale et du transfert monétaire assorti de conditions.

Depuis lors, aussi bien dans les domaines de l’aide sociale que de la sécurité alimentaire nutritionnelle (SAN), l’action du MDS est structurée en deux systèmes intégrant des politiques publiques : le Système Unique de l’aide sociale (Suas), institué à partir de 2005, et le Système national de Sécurité alimentaire et nutritionnelle (Sisan), créé en 2006.

Ces deux systèmes proviennent d’un large et solide processus participatif de débats et se trouvent dans des phases différentes de mise en œuvre.

Le Suas comprend les programmes et les actions de protection et de promotion sociale des trois sphères du gouvernement, et est chargé de la coordination d’actions dans une perspective hiérarchisée et territorialisée, de manière à garantir le droit à l’aide sociale sur tout le territoire national. Le Sisan, défini par la récente Loi nationale de Sécurité alimentaire et nutritionnelle (Losan), est marqué par une stratégie intersectorielle, et réunit des programmes et des actions centrées sur la promotion des droits de l’homme à une alimentation appropriée, appliquées par différentes institutions, et est fondé sur l’expérience et l’apprentissage de la stratégie « Faim Zéro ».

Innovations

Parmi le palier à prédominance intergouvernementale du Suas et le palier à prédominance intersectorielle du Sisan (2), le transfert monétaire avec le PBF fonctionne comme point d’articulation entre les systèmes en fournissant des instruments pour la garantie du droit de l’homme à une alimentation appropriée (compte tenu du fait que l’aide financière est, en grande partie, utilisée à l’achat d’aliments). En même temps, il met en pratique le droit à l’aide (le transfert monétaire aux familles permet la constitution et l’entretien des environnements familiaux plus structurés et plus sains).

Le PBF présente des innovations et des ruptures importantes avec les politiques sociales pratiquées au long du XXe siècle au Brésil. Tout d’abord, il s’agit d’un programme de transfert monétaire à échelle inédite, et celui-ci est considéré par la Banque mondiale comme le meilleur programme de transfert monétaire assorti de conditions au monde. Il est présent dans les 5 563 municipalités brésiliennes plus le district fédéral, il répond aux besoins de près de 11,1 millions de familles pauvres (3) et possède un budget approuvé pour 2008 de 10,4 milliards de reais.

En second lieu, le PBF, institué par une loi fédérale, est réglementé par un solide ensemble de normes composées de décrets présidentiels et d’arrêtés (4) qui définissent les objectifs, les critères et les procédures pour les diverses aspects de la mise en application du programme, y compris la gestion complexe des aides et des conditions à remplir. Selon ces règlements, toutes les familles pauvres qui vivent avec un revenu mensuel per capita inférieur à 120 reais par mois sont éligibles au programme. Le montant de l’aide qui peut être perçue par chaque famille est formé par la somme de trois composantes : (a) l’aide de base, d’un montant de 58 reais, payée aux familles ayant un revenu mensuel par personne inférieur ou égal à 60 reais, indépendamment du nombre d’enfants, d’adolescents ou de jeunes ; (b) l’aide variable, d’un montant de 18 reais, versée aux familles ayant un revenu mensuel par personne inférieur ou égal à 120 reais, chez lesquelles il y a des enfants ou des adolescents âgés de moins de 15 ans ; et (c) l’aide variable liée à l’adolescent, versée aux familles ayant un revenu inférieur ou égal à 120 reais, chez lesquelles il y a des jeunes âgés de 16 et 17 ans, scolarisés.

Ces trois composantes peuvent être cumulées selon le revenu et la composition de la famille, la famille pouvant recevoir jusqu’à trois aides variables, en totalisant 54 reais, et jusqu’à deux aides variables liées à l’adolescent, d’un montant total de 60 reais. Donc, en fonction de la composition de la famille et de la situation dans laquelle elle vit, le minimum versé aux familles et de 18 reais, et le maximum, 272 reais.

À l’heure actuelle, le montant moyen des aides versées est d’environ 75 reais par famille. La sélection des titulaires est exclusivement basée sur des critères prédéfinis pour le versement de l’aide à partir des données figurant au Registre unique pour les Programmes sociaux du Gouvernement fédéral (Cadúnico).

En accédant au PBF, les familles assument des engagements (les conditionnalités) dans le domaine de la santé, de l’éducation et de l’aide sociale. Par rapport aux conditionnalités de santé, les familles doivent : faire vacciner leurs enfants âgés de 7 ans et moins et maintenir à jour le cahier de vaccination ; amener les enfants afin qu’ils soient pesés, mesurés et examinés selon le calendrier du ministère de la Santé ; amener les femmes enceintes pour qu’elles participent aux cours d’accouchement ; et garantir l’accompagnement des nourrices.

Concernant les conditions d’éducation, les familles doivent : inscrire les enfants et les adolescents âgés de 6 à 17 ans dans les écoles ; garantir une assiduité minimale de 85 % pour les enfants âgés de 6 à 15 ans et de 75 % pour les adolescents de 16 et 17 ans chaque mois ; informer l’école lorsque l’élève a besoin de s’absenter et expliquer le motif de l’absence ; et informer le gestionnaire municipal du PBF dès qu’un élève change d’école, pour que les employés de la préfecture puissent continuer à vérifier l’assiduité scolaire de ces élèves.

En ce qui concerne les conditionnalités de l’aide sociale, les familles doivent garantir la participation des enfants étant en situation de travail infantile aux activités socio-éducatives du Programme d’Éradication du Travail Infantile (Peti).

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Gestion partagée

Autre point qui se détache du programme, le respect du modèle fédéral brésilien à partir d’un modèle de gestion partagée entre le gouvernement fédéral, par le biais du MDS, et les autres sphères gouvernementales, en particulier les préfectures. Les gestionnaires municipaux jouent un rôle fondamental dans la mise en application du programme, car ils sont responsables de l’identification et de l’enregistrement des familles pauvres et extrêmement pauvres de la municipalité, et ils collectent et introduisent des données dans le Cadúnico, ainsi que de l’offre de services et du suivi des familles.

 

Chaque mairie a signé une charte d’adhésion avec le MDS, détaillant les exigences techniques du fonctionnement du programme, parmi lesquelles : indiquer le nom de la personne responsable de la gestion locale (le gestionnaire municipal) ; créer une instance de contrôle social et indiquer sa composition ; enregistrer obligatoirement et mettre à jour les informations concernant les familles pauvres de la municipalité dans le Cadúnico ; mettre en place des actions et des services dans les domaines de l’éducation, de la santé et de l’aide sociale pour que les familles respectent les conditions exigées par le programme ; accompagner les familles bénéficiaires du programme, en encourageant l’amélioration des conditions de vie dans la perspective d’une insertion sociale, entre autres.

Le gouvernement fédéral soutient financièrement les municipalités, pour qu’elles accomplissement leurs missions, au moyen des transferts calculés à partir du nombre de familles bénéficiaires et d’un indice d’exécution de la gestion municipale (IGD), qui prend en considération la qualité des informations contenues dans le Cadúnico et le suivi des conditionnalités de la santé et de l’éducation. En 2007, 230 millions de reais ont été versés aux municipalités pour soutenir la gestion locale du PBF.

Le mode d’application et de gestion du programme, utilisant des procédures réglementées et définissant les responsabilités des différentes sphères du gouvernement, évite l’attribution clientéliste des aides et réaffirme le versement comme un droit de citoyenneté des familles qui répondent aux critères établis par la loi.

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(1) Dans sa forme actuelle, le « Faim Zéro » englobe 52 actions et programmes de 12 ministères. Outre le MDS (coordination), les organismes suivants intègrent la stratégie : Ministère du Développement agraire, Ministère de la Santé, Ministère de l’Éducation, Ministère de l’Alimentation de l’Agriculture et de la Pêche, Ministère du Travail et de l’Emploi, Ministère de l’Intégration nationale, Ministère de la Planification, du Budget et de la Gestion, Ministère des Finances, Maison civile de la Présidence de la République, Secrétariat général de la Présidence de la République et Secrétariat de Communication de la Présidence de la République.
(2) Il convient de souligner que cette distinction entre les piliers à prédominance intergouvernementale et intersectorielle n’est qu’un modèle permettant d’illustrer les caractéristiques principales des systèmes. Le Suas développe, donc, des actions intersectorielles et le Sisan développe des actions avec différentes sphères du gouvernement.
(3) Lors de sa création, le PBF renfermait la gestion et l’exécution de quatre programmes de transfert monétaire antérieures, appelés programmes Remanescentes : Programme Bourse École, Programme Carte Alimentation, Programme Bourse Alimentation et Programme Aide Gaz. À partir de la création du PBF, plus aucune aide n’a été accordée dans le cadre de ces programmes, et leurs titulaires ont rejoint le PBF. Actuellement, il existe 11,1 millions de familles bénéficiaires du PBF et moins de 290 000 bénéficiaires de Programmes Remanescentes (données de mai 2008).
(4) Le programme a été institué par la Mesure provisoire 132, du 20 octobre 2003, convertie par la suite en Loi 10. 836, le 9 janvier 2004. La réglementation actuelle du programme inclut également cinq décrets présidentiels et plus de 20 arrêtés ministériels ou interministériels.

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